EPRÁVO – informace nejen pro podnikatele.
K některým aspektům práva stavby.
Limity využití poddodavatelů při plnění veřejných zakázek.
Jednotné environmentální stanovisko v rámci připravovaných legislativních změn nového stavebního zákona.
Nový stavební zákon (dále jen „stavební zákon“) byl po několika letech legislativních příprav schválen Parlamentem ČR dne 13. července 2021 a publikován ve Sbírce zákonů pod č. 283/2021 Sb.; spolu s ním byl přijat i doprovodný zákon č. 284/2021 Sb., novelizující více než padesát zákonů v souvislosti s přijetím nového stavebního zákona. Převážná část této nové legislativy nabývá účinnosti 1. července 2023.
Již v průběhu legislativního procesu ovšem vyvolávalo značné kontroverze především vytvoření státní stavební správy s Nejvyšším stavebním úřadem v čele, kdy působnost dosavadních stavebních úřadů včetně těch, jejichž funkci zastávají v přenesené působnosti obecní a krajské úřady, měly převzít nově vytvořené krajské stavební úřady a Specializovaný a odvolací stavební úřad. Předmětem kritiky byl ale i způsob integrace rozhodování o veřejných zájmech dotčených stavebním záměrem (dnes v podobě vydávání závazných stanovisek, vyjádření a dalších podkladových správních aktů) přímo do stavebního řízení v kompetenci státní stavební správy, a to zejména kvůli obavám z oslabení ochrany jednotlivých veřejných zájmů v důsledku nedostatečného odborného zázemí na straně stavebních úřadů, ale i z důvodu vzniku nesystémové dvoukolejnosti rozhodování o ochraně konkrétního veřejného zájmu podle toho, zda se rozhoduje o záměru podle stavebního zákona (rozhoduje stavební úřad), či nikoli (rozhoduje dosavadní dotčený orgán státní správy).
Po volbách do Poslanecké sněmovny na podzim roku 2021 se nová vládní koalice shodla na potřebě provést dílčí novelizaci nového stavebního zákona ještě před nabytím účinnosti jeho hlavních částí, a to zejména s cílem zrušit soustavu státní stavební správy a zachovat stávající stavební úřady. Za tím účelem byl připraven Ministerstvem pro místní rozvoj návrh novely stavebního zákona a Ministerstvem životního prostředí související návrh zákona o jednotném environmentálním stanovisku (dále jen „ZJES“), na nějž se zaměřuje tento článek. Oba legislativní návrhy byly současně letos v dubnu předloženy do meziresortního připomínkového řízení a po vypořádání připomínek byly dne 15. července 2022 předloženy vládě. V době zpracování tohoto článku byly oba tyto návrhy zákonů předmětem projednání v rámci Legislativní rady vlády, proto je možné, že při schvalování vládou doznají ještě některých změn. Další změny pak lze očekávat při projednávání těchto návrhů zákonů v Parlamentu ČR.
Princip integrace rozhodovacích procesů podle ZJES
Podstatou návrhu ZJES je integrace vydávání podkladových správních aktů pro povolení stavebního záměru dle jednotlivých zákonů v oblasti životního prostředí do jediného závazného stanoviska, tj. jednotného environmentálního stanoviska (dále jen „jednotné stanovisko“). Princip integrace jako jeden ze základních pilířů rekodifikace stavebního práva tak zůstává zčásti zachován, avšak s tím rozdílem, že z agend integrovaných do stavebního zákona budou vyčleněny agendy v oblasti životního prostředí, které budou integrovány v jednotném stanovisku vydávaném příslušným orgánem ochrany životního prostředí podle ZJES namísto stavebních úřadů, jak předpokládal nový stavební zákon v přijatém znění.
Podle návrhu ZJES se vydání jednotného stanoviska neuplatní jen v případě záměrů, které podléhají povolování podle stavebního zákona, ale také pro všechny záměry, které podléhají posouzení vlivů záměru na životní prostředí podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (zákon č. 100/2001 Sb., dále jen „zákon EIA“)[1]. Jednotné stanovisko tedy bude závazným podkladem nejen v řízení o vydání povolení záměru podle stavebního zákona, ale také v navazujících řízeních, vedených k záměru nebo jeho změně, jež podléhají posouzení vlivů záměru na životní prostředí (EIA). Těmito navazujícími řízeními jsou řízení o povolení hornické činnosti[2], řízení o stanovení dobývacího prostoru[3], řízení o povolení činnosti prováděné hornickým způsobem[4], řízení o povolení k nakládání s povrchovými a podzemními vodami[5], řízení o vydání integrovaného povolení[6] a další řízení podle příslušných právních předpisů, která mají povahu navazujícího řízení ve smyslu § 3 písm. g) zákona EIA.
Jednotné stanovisko je návrhem ZJES vymezeno jako závazné stanovisko k vlivům záměru na jednotlivé dotčené složky životního prostředí a životní prostředí jako celek, které nahrazuje správní úkony vydávané podle jiných právních předpisů. Jednotným stanoviskem tak mají být nahrazeny (podkladové) správní úkony vydávané v současnosti podle devíti různých zákonů v oblasti životního prostředí a podle zákona o pohřebnictví[7], které mají většinou dle platné a účinné právní úpravy podobu závazného stanoviska. V této souvislosti je součástí návrhu ZJES také novelizace těchto zákonů.
Vydání jednotného stanoviska a odborné podklady pro jeho vydání
Jednotné stanovisko budou vydávat orgány ochrany životního prostředí, jimiž budou obecní úřady obcí s rozšířenou působností, krajské úřady a v určitých případech Ministerstvo životního prostředí[8]; na území vojenských újezdů budou k vydání jednotného stanoviska příslušné újezdní úřady. Krajský úřad bude příslušný k vydání jednotného stanoviska pro záměry podléhající EIA, záměry, pro jejichž realizaci je vyžadována výjimka z tzv. druhové ochrany podle zákona o ochraně přírody a krajiny (zákon č. 114/1992 Sb.) a v některých dalších případech stanovených v § 13 odst. 1 písm. a) návrhu ZJES. Pro ostatní záměry bude k vydání jednotného stanoviska příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností. Vzhledem k tomu, že podle platné a účinné právní úpravy již většinu kompetencí k vydávání podkladových správních aktů podle jednotlivých složkových předpisů v oblasti životního prostředí vykonávají v přenesené působnosti krajské úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností, bude novou právní úpravou v ZJES zachována kontinuita při rozhodování o těchto veřejných zájmech prostřednictvím jednotného stanoviska.
Orgán ochrany životního prostředí, který vydal jednotné stanovisko, bude mít v následném řízení (tj. v řízení o povolení záměru podle stavebního zákona nebo v jiném navazujícím řízení ve smyslu zákona EIA) postavení dotčeného orgánu. Toto postavení v uvedených řízeních naopak nebudou mít správní orgány, příslušné k vydání závazného stanoviska, vyjádření či jiného podkladového správního aktu, který je nahrazován jednotným stanoviskem. Úlohou těchto správních orgánů bude toliko vydávání odborných vyjádření, pokud si je orgán ochrany životního prostředí vyžádá, jako nezávazný odborný podklad pro vydání jednotného stanoviska. Na vydání odborného vyjádření bude mít správní orgán lhůtu 30 dnů od doručení úplné žádosti orgánu ochrany životního prostředí, přičemž v případě marného uplynutí této lhůty se podle návrhu ZJES bude mít za to, že správní orgán považuje záměr za přípustný bez podmínek.
Přezkum jednotného stanoviska a odborných vyjádření
Samostatný přezkum odborného vyjádření bude návrhem ZJES výslovně vyloučen. Pro přezkum jednotného stanoviska pak budou platit obecná pravidla o přezkumu závazných stanovisek stanovená v § 149 správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.) a v § 65 a násl. soudního řádu správního (zákon č. 150/2002 Sb.), tzn. jednotné stanovisko bude moci být přezkoumáno v rámci správního přezkumu rozhodnutí, pro něž bylo podkladem (na základě odvolání či rozkladu)[9], nebo v rámci soudního přezkumu tohoto rozhodnutí.
Žádost o vydání jednotného stanoviska
Jednotné stanovisko bude vydáváno na podkladě žádosti žadatele o povolení záměru, nicméně právní úprava ve stavebním zákoně (§ 184 odst. 3) umožňuje, aby žadatel podal rovnou žádost o povolení záměru podle stavebního zákona i bez jednotného stanoviska, které si v takovém případě u příslušného orgánu ochrany životního prostředí vyžádá stavební úřad.
Integrace v rámci procesu EIA
V případě záměrů, které podléhají posouzení vlivů záměru na životní prostředí podle zákona EIA, může být jednotné stanovisko vydáno v rámci procesu EIA za předpokladu, že oznamovatel záměru předloží příslušnému úřadu vydávajícímu závazné stanovisko EIA současně s dokumentací také žádost o vydání jednotného stanoviska. I zde je tedy ponecháno na volbě žadatele (oznamovatele záměru podléhajícího EIA), zda nejprve nechá posoudit svůj záměr z hlediska vlivů na životní prostředí podle zákona EIA a teprve následně požádá o vydání jednotného stanoviska, nebo požádá o vydání jednotného stanoviska již v rámci procesu EIA. V takovém případě bude závazné stanovisko EIA vydáno současně jako jednotné stanovisko (resp. jednotným stanoviskem bude nahrazeno závazné stanovisko EIA), a to za podmínek stanovených zákonem EIA a ZJES s tím, že v případě kolize mezi těmito právními předpisy má přednost zákon EIA. Z uvedeného vyplývá, že žadatel o povolení záměru bude mít v zásadě na výběr, zda postup vydání jednotného stanoviska bude integrován do procesu EIA nebo do řízení o povolení záměru podle stavebního zákona (v případě záměrů podléhajících tomuto povolení), anebo zda zvolí postup samostatného posouzení vlivů záměru na životní prostředí podle zákona EIA, následně požádá o vydání jednotného stanoviska a nakonec o povolení záměru podle stavebního zákona nebo v jiném navazujícím řízení ve smyslu zákona EIA.
Lhůta pro vydání jednotného stanoviska a následky jejího nedodržení
Orgán ochrany životního prostředí bude povinen vydat jednotné stanovisko ve lhůtě 60 dnů ode dne doručení žádosti, přičemž tato lhůta může být ve výjimečných případech prodloužena až o 30 dnů. Pokud jednotné stanovisko nebude vydáno v zákonné lhůtě, nastane podle § 178 odst. 3 stavebního zákona fikce vydání souhlasného jednotného stanoviska bez podmínek. Tato konstrukce však s ohledem na nutnost zachování souladu vnitrostátní právní úpravy s právními předpisy Evropské unie není navrhována pro případy jednotného stanoviska, kterým je nahrazováno závazné stanovisko EIA nebo vybrané správní úkony orgánu ochrany přírody podle zákona o ochraně přírody a krajiny[10].
Obsah jednotného stanoviska
Jednotné stanovisko bude moci být vydáno jako souhlasné, bude-li posuzovaný záměr z hlediska zásahů do jednotlivých dotčených složek životního prostředí a do životního prostředí jako celku přípustný. V opačném případě bude vydáno nesouhlasné jednotné stanovisko, jež brání povolení záměru v jeho navržené podobě. Součástí souhlasného jednotného stanoviska musí být všechny podmínky, postupy a opatření, které by jinak musely být stanoveny na základě právních předpisů, podle nichž by jinak byly vydány nahrazované správní úkony.
Platnost jednotného stanoviska
Návrh ZJES stanoví platnost jednotného stanoviska v trvání pěti let ode dne jeho vydání s tím, že platnost jednotného stanoviska bude možné na žádost prodloužit nejvýše o dalších pět let, a to i opakovaně, pokud nedojde ke změnám okolností rozhodných pro jeho vydání. Jednotné stanovisko musí být platné v době vydání rozhodnutí v následném řízení v prvním stupni.
Předběžná konzultace
S cílem usnadnit a urychlit vlastní proces vydávání jednotného stanoviska dává návrh ZJES žadateli možnost ještě před podáním žádosti neformálně konzultovat záměr s orgánem ochrany životního prostředí a se správními orgány příslušnými k vydání nahrazovaného správního úkonu podle složkových právních předpisů.
Závěr
Návrh ZJES je součástí návrhu celkové koncepční změny legislativy přijaté v loňském roce v podobě nového stavebního zákona, jejíž hlavní podstatou je především upuštění od záměru vytvořit soustavu státní stavební správy a integrovat do stavebního řízení v kompetenci státní stavební správy rozhodování o veřejných zájmech dotčených stavebním záměrem dle jednotlivých složkových zákonů v oblasti životního prostředí. Cílem návrhu ZJES je princip integrace rozhodování o jednotlivých veřejných zájmech zachovat, pokud jde o veřejné zájmy chráněné zákony v oblasti životního prostředí, avšak nikoli na úrovni státní stavební správy, ale v rámci stávajících správních úřadů vykonávajících působnost v oblasti životního prostředí. Je ovšem třeba konstatovat, že integrace rozhodování podle návrhu ZJES je ve srovnání s původně přijatým zněním nového stavebního zákona jen částečná, když řada podkladových správních aktů má být i nadále vydávána samostatně. Novela stavebního zákona spolu s návrhem ZJES nepochybně ještě doznají změn v rámci probíhajícího legislativního procesu a budou-li schváleny, ukáže až jejich budoucí aplikační praxe, zda a nakolik přispějí k zefektivnění povolovacích procesů stavebních záměrů a v případě ZJES i dalších záměrů podléhajících procesu EIA, při zachování vysoké úrovně ochrany dotčených veřejných zájmů podle jednotlivých složkových právních předpisů.
JUDr. Martin Kusák
Mgr. David Mareš, Ph.D.
MT Legal s.r.o., advokátní kancelář
Praha | Brno | Ostrava
Tel.: +420 222 866 555
Fax: +420 222 866 546
e-mail: info@mt-legal.com
[1] Podle důvodové zprávy k návrhu ZJES se pro účely tohoto zákona záměrem posuzovaným podle zákona EIA rozumí záměry povinně posuzované a záměry, o nichž to příslušný úřad stanovil na základě zjišťovacího řízení.
[2] § 17 a násl. zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů.
[3] § 28 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů.
[4] § 19 zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů.
[5] § 8 a násl. zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů.
[6] § 3 a násl. zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci), ve znění pozdějších předpisů.
[7] Jde o tyto zákony:
Zákon č. 62/1988 Sb., o geologických pracích, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Jednotným stanoviskem však nebudou nahrazovány správní úkony vydávané orgány ochrany přírody ve zvláště chráněných územích a jejich ochranných pásmech, v evropsky významných lokalitách a v ptačích oblastech.
Zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 256/2001 Sb., o pohřebnictví a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů.
Pokud se týká zákona o pohřebnictví, který sice není primárně právním předpisem na ochranu životního prostředí, je i v tomto případě do rozhodování integrován veřejný zájem na ochraně životního prostředí, konkrétně na ochraně podzemních vod při zřizování veřejných pohřebišť.
[8] Pokud je Ministerstvo životního prostředí příslušné k posouzení vlivu záměru na životní prostředí podle zákona EIA.
[9] Výjimkou je přezkumné řízení podle § 94 a § 149 odst. 8 správního řádu, v němž může být závazné stanovisko, a tedy i jednotné stanovisko, přezkoumáno samostatně.
[10] Jedná se zejména o správní úkony ve vztahu k ochraně ptáků, zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů, evropských stanovišť a stanovišť evropsky významných druhů podle unijních směrnic, které stanoví rámec pro vytváření evropské soustavy chráněných území Natura 2000 (směrnice Rady 92/43/EHA o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES o ochraně volně žijících ptáků).
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
JUDr. Martin Kusák, Mgr. David Mareš, Ph.D. (MT Legal)
08.12.2022
K některým aspektům práva stavby.
Přestože institut práva stavby není v české právní úpravě úplnou novinkou, stojí za to se jeho problematikou i v současné době zabývat. V našem článku se tak stručně vracíme k současné zákonné úpravě práva stavby a zejména se zaměřujeme na problematické otázky, které mohou v praxi při využití práva stavby nastat, ale jejichž řešení často explicitně ze zákona nevyplývá či není možné jej ze zákona bez dalšího vyčíst.
Právo stavby v současné české právní úpravě
Právo stavby je upraveno v § 1240 až 1256 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“) a rozumí se jím právo stavebníka mít na povrchu nebo pod povrchem pozemku patřícího jinému vlastníku stavbu, přitom nezáleží na tom, zda se jedná o stavbu již zřízenou či dosud nezřízenou.[1] Právo stavby je nemovitou věcí a stavba vyhovující právu stavby je jeho součástí, ale také podléhá ustanovením o nemovitých věcech.[2] Jde o prolomení superficiální zásady, tedy že stavby, nestanoví-li zákon jinak, jsou obecně součástí pozemku.[3]
Stavba v občanskoprávním smyslu
Co je to ale stavba v občanskoprávním smyslu? Občanský zákoník nám žádnou definici nenabízí. Judikatura dovodila, že „v případě, že občanskoprávní předpisy operují s pojmem „stavba“, nelze jeho obsah vykládat jen v intencích stavebních předpisů. …pro účely občanského práva je pojem „stavba“ nutno interpretovat staticky, jako věc v právním smyslu.“[4] A taktéž, že „stavbou ve smyslu občanskoprávním nemůže být stavební činností vytvořená stavba či konstrukce, u níž nelze určit jasnou hranici, kde končí pozemek a kde začíná samotná stavba“[5] Stavbu v občanskoprávním smyslu tak lze vymezit jako „hmotný výsledek stavební činnosti člověka, mající materiální podstatu, oddělitelný od okolí, mající samostatný hospodářský účel a vyznačující se kompaktností materiálu.“[6]
Zřízení práva stavby
Právo stavby se nabývá smlouvou o zřízení práva stavby, vydržením, anebo, stanoví-li tak zákon, rozhodnutím orgánu veřejné moci.[7] Právo stavby lze zřídit na omezenou dobu, a to nejvýše na 99 let, v případě vydržení nabývá stavebník právo stavby na 40 let.[8] Zaměříme-li se na způsob zřízení práva stavby smlouvou o zřízení práva stavby, měla by tato obsahovat alespoň „(i) ujednání o právu mít na pozemku vlastníka nebo pod jeho povrchem stavbu, a to jako oprávnění s věcnými účinky, (ii) označení pozemku, který má být zatížen právem stavby, (iii) účel a minimální popis stavby a (iv) dobu trvání práva stavby, rovněž s věcněprávními účinky.“[9] Jelikož je právo stavby nemovitou věcí, je obligatorní uzavření této smlouvy v písemné formě s podpisy smluvních stran na téže listině.[10]
Ke vzniku práva stavby na základě smlouvy o zřízení práva stavby je však třeba zápisu práva stavby do katastru nemovitostí vkladem.[11] Právo stavby se eviduje na dvou listech vlastnictví, a to jednak jako nemovitost na listu vlastnickém stavebníka (oprávněného z práva stavby) a jednak jako omezení vlastnického práva k pozemku na listu vlastnickém vlastníka pozemku zatíženého právem stavby.
Zda bylo právo stavby zřízeno k již existující stavbě lze seznat např. v listu vlastnictví stavebníka z části B (nemovitosti), kde bude existující stavba včetně jejího popisu (např. označení číslem popisným) zapsána jako součást práva stavby.
V případě zřízení práva stavby k dosud neexistující stavbě je nezbytné po její realizaci, a případné kolaudaci stavby, právo stavby „vyplnit“ konkrétní stavbou, aby bylo zřejmé, že tato stavba je součástí práva stavby a není součástí pozemku. Procesně se tak děje změnou jiných údajů[12] v protokolu o záznamech (protokol „Z“), a to na základě ohlášení katastrálnímu úřadu doloženého dokladem o existenci a způsobu využití stavby a případně také geometrickým plánem a dokladem o přidělení čísla popisného/evidenčního (jsou-li dle povahy stavby třeba).[13]
Při zřizování práva stavby je třeba mít na mysli, že ne všechny stavby ve smyslu stavebního zákona[14] jsou také stavbami v občanskoprávním smyslu a ne všechny stavby v občanskoprávním smyslu jsou evidovány v katastru nemovitostí. V katastru nemovitostí se evidují zejména budovy[15], nikoli však stavby jako studny, altány, různé přístřešky či třeba větrné a fotovoltaické elektrárny. [16] Stavby neevidované v katastru nemovitostí však mohou být také součástí práva stavby, pokud splňují definici stavby v občanskoprávním smyslu. I tyto běžně neevidované stavby se tedy v případě, že se stanou součástí práva stavby, do katastru nemovitostí jako součást práva stavby zapíší.
Po zániku práva stavby se právo stavby z katastru nemovitostí vymaže vkladem a současně se o stavbě, která byla do té doby součástí práva stavby a která je současně i stavbou evidovanou v katastru nemovitostí, zapíše, že se stala součástí pozemku.[17] Při zániku práva stavby se i stavby neevidované v katastru nemovitostí stanou součástí pozemku, avšak oproti stavbám evidovaným nebudou nadále v katastru nemovitostí samostatně evidovány.
Kdy právo stavby zřídit nelze?
Právo stavby je možné zřídit jen ke stavbě v občanskoprávním smyslu a ke stavbě jako celku. Je vyloučeno zřízení práva stavby k části stavby nebo například jednotlivým podlažím budovy.[18] Není tedy možné zřídit právo stavby ani k (bytové) jednotce[19], která sama o sobě není stavbou.[20] Občanský zákoník v § 1241 uvádí, že „právo stavby nelze zřídit k pozemku, na kterém vázne právo příčící se účelu stavby.“ Musí jít o právo příčící se účelu samotné stavby, a nikoli jen právu stavby. Zákon však již nestanoví, co se myslí právem příčícím se účelu stavby. Odborná literatura uvádí, že se může jednat např. o existenci služebnosti či věcného břemene neslučitelných s účelem stavby, tj. služebnost bránící vlastníkovi pozemku na něm cokoliv stavět, nebo existenci ochranného pásma či stavební uzávěry. Tyto překážky však musí dosahovat takové intenzity, že se skutečně budou příčit účelu stavby. Pokud tedy ochranné pásmo zasahuje jen na část pozemku, není pravděpodobně důvod, aby právo stavby nemohlo být zřízeno, pokud se ochranné pásmo nebude příčit účelu stavby a z logiky věci stejně tak daná stavba nezasáhne do ochranného pásma.[21]
Právo stavby není dále možné zřídit pro stavby, co nejsou součástí pozemku. Zde je řeč hlavně o liniových stavbách (např. vodovody, energetická vedení) a podzemních stavbách se samostatným účelovým určením (např. vinné sklípky), tedy o tzv. samostatných stavbách přímo ze zákona.[22], [23], [24] Byť je třeba upozornit, že některé odborné publikace naznačují, že by i u samostatných staveb ze zákona snad mohlo být zřízení práva stavby možné.[25], [26] Kloníme se však spíše k názoru, že právo stavby lze zřídit jen ke stavbám, které by jinak byly součástí pozemku.
Pokud je pozemek dostatečně rozlehlý, aby na něm mohlo existovat více staveb vedle sebe, které si svým účelem neodporují, měl může být v případě jednoho pozemku zřízeno více práv stavby, a to i pro různé stavebníky.[27] Pokud by se však mělo právo stavby vztahovat jen k části pozemku, je třeba, aby neoddělitelnou součástí smlouvy o zřízení práva stavby byl geometrický plán, jelikož v takovém případě je třeba předmět zápisu zobrazit do katastrální mapy.[28] Existence neoprávněné stavby na dotčeném pozemku nepředstavuje překážku, která by se příčila účelu stavby a právo stavby by tak mělo být možné zřídit i v takovém případě, byť z pohledu praktického si lze realizaci stavby v rámci práva stavby těžko představit, pokud by nebyly předem podniknuty kroky k odstranění neoprávněné stavby.[29]
Pro účely realizace stavby na více pozemcích by právo stavby mělo být možné zřídit i k více pozemkům, kdy se nemusí jednat ani o pozemky sousedící.[30] Toto se zdá proveditelné, pokud je vlastníkem pozemků zatížených právem stavby jedna osoba, případně jsou tyto pozemky ve spoluvlastnictví osob.
V praxi by však mohlo představovat problém, pokud by pozemky, ke kterým by mělo být zřízeno právo stavby, měly různé vlastníky. Pokud by totiž došlo k zániku práva stavby vůči jednomu vlastníku zatíženého pozemku, tak by část stavby nacházející se na tomto pozemku měla přirůst k danému pozemku. Zbylé části stavby nacházející se na pozemcích dosud stále zatížených právem stavby by pak měly zůstat součástí práva stavby. S ohledem na to, že právo stavby je možné zřídit jen ke stavbě jako celku, se zdá zřízení práva stavby v posledně jmenované situaci těžko proveditelné.
Má stavebník povinnost stavět?
Nečinnost stavebníka může mít mnoho negativních důsledků pro vlastníka pozemku. V prvé řadě mu nerealizovaná stavba v budoucnu nepřiroste k pozemku.[31] Vlastník pozemku rovněž nemůže poskytnout právo stavby někomu jinému, ani nemůže pozemek užívat např. pro realizaci vlastní stavby, pokud by se toto příčilo účelu původně plánované, byť zatím nerealizované, stavby. „Smlouva může stavebníku uložit, aby stavbu provedl do určité doby.“[32] Je tedy vhodné, aby povinnost realizovat stavbu do určité doby byla sjednána ve smlouvě o zřízení práva stavby mezi vlastníkem pozemku a stavebníkem. Povinnost realizace stavby stavebníkem do určité doby patří však mezi fakultativní náležitosti této smlouvy.[33]
Když stavebník postaví jinou než dohodnutou stavbu
Doktrína se příliš neshoduje na právních důsledcích odchylného provedení stavby stavebníkem. Na jedné straně je tu názor, že pokud stavba neodpovídá dohodnutému právu stavby, přiroste stavba k pozemku a nestane se vůbec součástí práva stavby.[34] Na druhé straně je tu pojetí posuzovat dané odchýlení vždy z hlediska jeho intenzity. Kdy se však jedná již o stavbu tak odlišnou, že nevyhovuje dohodnutému právu stavby? Jde například o situaci, kdy místo rodinného domu byla postavena skladovací hala či dostačuje, že stavebník postavil místo dvou pater tři?[35] Vzhledem ke strohé zákonné úpravě je opět vhodné doporučit vlastníkovi pozemku i stavebníkovi jako smluvním stranám vždy přesné vymezení stavby, která má být v právu stavby postavena, a sankcí spojených s jejím vadným provedením.
Závěrem
Institut práva stavby je upraven v současné české právní úpravě relativně obecně, a nepokrývá tak podrobněji velkou řadu situací, které mohou v praxi nastat. Je tedy při zřizování práva stavby vždy třeba pečlivě zvážit, pro jaký typ staveb je použití práva stavby vhodné a vynaložit zvýšenou pozornost při tvorbě smlouvy o zřízení práva stavby, případně se obrátit při její tvorbě na právníky znalé této problematiky.
Mgr. Barbora Šustrová,
advokátka
Mgr. Ing. Martin Mikulka,
advokátní koncipient
act Řanda Havel Legal advokátní kancelář s.r.o.
Truhlářská 13-15
110 00 Praha 1
Tel.: +420 222 537 500 – 501
Fax: +420 222 537 510
e-mail: office.prague@actlegal-rhl.com
[1] § 1240 odst. 1 občanského zákoníku.
[2] § 1242 občanského zákoníku.
[3] § 506 odst. 1 občanského zákoníku.
[4] Nález Ústavního soudu ze dne 23. 3. 2015, sp. zn. I.ÚS 3143/13.
[5] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28.02.2006, sp. zn. 22 Cdo 1118/2005.
[6] ZIMA, Petr. § 1240 [Právo stavby jako věcné právo k cizímu pozemku]. In: PETROV, Jan, VÝTISK, Michal, BERAN, Vladimír a kol. Občanský zákoník. 2. vydání (1. aktualizace). Praha: C. H. Beck, 2022, marg. č. 6.
[7] § 1243 odst. 1 občanského zákoníku.
[8] § 1244 občanského zákoníku.
[9] ZIMA, Petr. § 1243 [Zřízení a vznik práva stavby]. In: PETROV, Jan, VÝTISK, Michal, BERAN, Vladimír a kol. Občanský zákoník. 2. vydání (1. aktualizace). Praha: C. H. Beck, 2022, marg. č. 4.
[10] Zejména v souladu s § 560 a § 561 odst. 2 občanského zákoníku.
[11] Zejména v souladu s § 1243 odst. 2 občanského zákoníku, § 3 odst. 1 písm. f), § 8 písm. g) a § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 256/2013 Sb. o katastru nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů (katastrální zákon) a § 12 vyhlášky č. 357/2013 Sb. o katastru nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů (katastrální vyhláška).
[12] § 28 katastrálního zákona.
[13] ŠUSTROVÁ, Daniela, BOROVIČKA Petr a HOLÝ Jaroslav. Katastr nemovitostí. 2. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2017, 388 s. Právo prakticky. ISBN 978-80-7552-774-5, s. 100-102.
[14] Stavbou se podle. § 2 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., zákona o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (stavební zákon) rozumí veškerá stavební díla, která vznikají stavební nebo montážní technologií, bez zřetele na jejich stavebně technické provedení, použité stavební výrobky, materiály a konstrukce, na účel využití a dobu trvání.
[15] Budova je definována v § 2 písm. l) katastrálního zákona jako: „nadzemní stavba spojená se zemí pevným základem, která je prostorově soustředěna a navenek převážně uzavřena obvodovými stěnami a střešní konstrukcí.“
[16] Budova a způsob její evidence v katastru nemovitostí zejména viz § 3 odst. 1 katastrálního zákona, § 10 odst. 1 písm. h), § 11 odst. 1 a 2 a § 12 písm. e) katastrální vyhlášky.
[17] ŠUSTROVÁ, Daniela, BOROVIČKA Petr a HOLÝ Jaroslav. Katastr nemovitostí. 2. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2017, 388 s. Právo prakticky. ISBN 978-80-7552-774-5, s. 102-104.
[18] Vláda: Důvodová zpráva k § 1240 až 1249 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, č. 89/2012 Dz.
[19] Jednotka viz § 1159 občanského zákoníku.
[20] ZIMA, Petr. 1 [Definice pojmu stavba]. In: ZIMA, Petr. Právo stavby. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 104, marg. č. 106.
[21] ZIMA, Petr. 2 [Způsobilost pozemku pro účely práva stavby]. In: ZIMA, Petr. Právo stavby. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 89–92, marg. č. 87-91.
[22] Stavby liniové stavby viz § 509 občanského zákoníku, podzemní stavby se samostatným účelovým určením viz § 498 odst. 1 občanského zákoníku.
[23] ŠUSTROVÁ, Daniela, BOROVIČKA Petr a HOLÝ Jaroslav. Katastr nemovitostí. 2. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2017, 388 s. Právo prakticky. ISBN 978-80-7552-774-5, s. 102.
[24] ZIMA, Petr. § 1240 [Právo stavby jako věcné právo k cizímu pozemku]. In: PETROV, Jan, VÝTISK, Michal, BERAN, Vladimír a kol. Občanský zákoník. 2. vydání (1. aktualizace). Praha: C. H. Beck, 2022, marg. č. 8.
[25] ZIMA, Petr. 2 [Právní povaha stavby vyhovující právu stavby]. In: ZIMA, Petr. Právo stavby. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 106, marg. č. 108.
[26] KINDL, Milan. 3. Část stavby a více práv stavby. In: KINDL, Milan. Právo nemovitostí. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 213–214, marg. č. 262.
[27] KINDL, Milan. 3. Část stavby a více práv stavby. In: KINDL, Milan. Právo nemovitostí. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 213–214, marg. č. 262.
[28] ŠUSTROVÁ, Daniela, BOROVIČKA Petr a HOLÝ Jaroslav. Katastr nemovitostí. 2. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2017, 388 s. Právo prakticky. ISBN 978-80-7552-774-5, s. 98-99.
[29] Viz. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 11. 2020, sp. zn. 22 Cdo 2224/2020.
[30] ZIMA, Petr. § 1240 [Právo stavby jako věcné právo k cizímu pozemku]. In: PETROV, Jan, VÝTISK, Michal, BERAN, Vladimír a kol. Občanský zákoník. 2. vydání (1. aktualizace). Praha: C. H. Beck, 2022, marg. č. 22.
[31] Srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23.6.2021, sp. zn. 2 Afs 228/2020-25.
[32] § 1251 odst. 1 občanského zákoníku.
[33] DVOŘÁK, Jan. §1 Právo stavby. In: DVOŘÁK, Jan, Jiří ŠVESTKA a Michaela ZUKLÍNOVÁ. Občanské právo hmotné. Praha: Wolters Kluwer, 2013-. ISBN 978-80-7478-935-9, s. 123-124.
[34] DVOŘÁK, Jan. §1 Právo stavby. In: DVOŘÁK, Jan, Jiří ŠVESTKA a Michaela ZUKLÍNOVÁ. Občanské právo hmotné. Praha: Wolters Kluwer, 2013-. ISBN 978-80-7478-935-9, s. 122-123.
[35] ZIMA, Petr. 3 [Stavba (ne)vyhovující právu stavby]. In: ZIMA, Petr. Právo stavby. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 107, marg. č. 109.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
Mgr. Barbora Šustrová, Mgr. Ing. Martin Mikulka (act Řanda Havel Legal)
20.12.2022
Existují změny závazků ze smluv na veřejné zakázky, které leží mimo § 222 ZZVZ a co to může v praxi (například při převodu nebo pachtu závodu) znamenat?
V českém právním řádu existuje (stejně jako v jiných členských státech Evropské unie) právní úprava, která reguluje zadávání veřejných zakázek[1]. Smyslem této právní úpravy je zajistit transparentní a nediskriminační výběr smluvních partnerů pro veřejné orgány (či orgány/osoby financované z veřejných financí). Aby měla tato regulace smysl, musí dopadat i do smluvních vztahů, které zadáním veřejných zakázek vznikají. V opačném případě by měli zadavatelé s vybraným dodavatelem takříkajíc volnou ruku, co se úpravy závazku týče, čímž by mohli v zásadě „smazat“ předešlé zadávací řízení.
Zákon o zadávání veřejných zakázek proto stanoví zadavateli zákaz umožnit tzv. podstatné změny závazků bez provedení zadávacího řízení. Nepodstatné změny (tyto ZZVZ rovněž definuje) jsou naopak možné i bez provedení zadávacího řízení.
Mohou ale existovat změny závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku, které stojí tzv. mimo § 222 ZZVZ? Tedy změny závazku, na které toto ustanovení nedopadá? Pokud tomu tak je, jaké mohou být praktické dopady této skutečnosti?
Základní teze
Ustanovení § 222 ZZVZ dopadá pouze na změny závazku ze smluv na veřejné zakázky, které jsou přímým důsledkem právního jednání zadavatele. Za předpokladu, že právní důvodem pro změnu závazku (sice na veřejnou zakázku), je jiná skutečnost (často objektivní), § 222 ZZVZ se na danou situaci neuplatní. U takových „objektivně“ vyvolaných změn závazku tedy není rozhodující, zda jsou podstatné nebo nepodstatné podle § 222 ZZVZ.
Odůvodnění základní teze
K základní tezi jsem dospěl na základě třech stěžejních argumentů, které jsou v detailu popsány a rozvedeny dále.
Výklad ZZVZ
Prvně vycházím z toho, jak je textován § 222 ZZVZ, a to konkrétně jeho odstavec 1: „Není-li dále stanoveno jinak, nesmí zadavatel umožnit podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku po dobu jeho trvání bez provedení nového zadávacího řízení podle tohoto zákona.“. Z uvedeného ustanovení plyne zákaz umožnit podstatnou změnu závazku, který je adresován zadavateli. Aby bylo možné posuzovat, zda zadavatel dodržel uvedený zákaz a neumožnil podstatnou změnu závazku je nezbytné zkoumat jeho právní jednání a na základě výsledku takového zkoumání učinit závěr o tom, zda § 222 odst. 1 ZZVZ byl nebo nebyl porušen. Z podstaty věci se tedy musí jednat o právní jednání, které vede ke změně závazku (jinak nelze posuzovat, zda umožnil nebo neumožnil podstatnou změnu závazku).
Je-li zákaz adresován zadavateli, je poměrně logické, že pouze zadavatel tento zákaz může porušit. Ustanovení § 222 odst. 1 ZZVZ je napsáno tak, že vyžaduje právní důsledek (změnu závazku) právního jednání zadavatele (například dodatek ke smlouvě) a následně velí ke zkoumání kvalit právního důsledku (zda se jedná o podstatnou změnu, či nikoliv). Právní důsledku, které jsou vztaženy ke konkrétní osobě (zadavateli) musí vycházet z právního jednání téže osoby.
Pokud by na právním jednání zadavatele nezáleželo, lze se domnívat, že § 222 odst. 1 ZZVZ by vypadal jinak. Byl by v něm například uveden zákaz podstatně změnit závazek ze smlouvy, které by nebyl adresován zadavateli, ale platil by v zásadě obecně.
Přístup rozhodovací praxe a odborné veřejnosti
Dalším nezanedbatelným argumentem, proč jsou pro aplikaci § 222 ZZVZ rozhodné pouze změny závazku vycházející z právního jednání zadavatele, je rozhodovací praxe Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (či i tuzemských soudů), ve které je porušení ZZVZ dovozeno na základě toho, že zadavatel právně jednal (bez ohledu na konkrétní formu takového jednání).
Podíváme-li se na rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jako „ÚOHS“) ze dne 20. 9. 2021, sp. zn. ÚOHS-S0248/2021/VZ, zjistíme, že právním důvodem změny závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku byla dohoda stran (zadavatele a vybraného dodavatele), neboť v této věci došlo k uzavření dodatku k původní smlouvě: „[obviněný] postupoval v rozporu s § 222 odst. 1 zákona, když bez provedení nového zadávacího řízení (…) uzavřel dne 30. 12. 2016 Dodatek č. 3 k Mandátní smlouvě o správě nemovitosti (…), jehož prostřednictvím navýšil měsíční odměnu správce za výkon správy (…), čímž ve smyslu § 222 odst. 3 písm. b) citovaného zákona umožnil podstatnou změnu závazku ze smlouvy na plnění uvedené veřejné zakázky po dobu jeho trvání (…)“. Nemůže být pochyb o tom, že uzavření dodatku ke smlouvě je právním jednáním.
O obdobnou formu právního jednání se jednalo v situaci, kdy zadavatel s vybraným dodavatelem uzavřel (po nárokování si smluvní pokuty) dohodu o narovnání, v důsledku čehož došlo fakticky ke snížení smluvní pokuty a tedy podstatné změně závazku ze smlouvy. Uzavření dohody o narovnání (stejně jaké uzavření dodatku) je téměř učebnicovým příkladem právního jednání. I pro tento konkrétní případ tedy platí, že právním důvodem pro změnu závazku je právní jednání zadavatele.[2]
Do kategorie „právní jednání“ řadíme i opomenutí osoby, která nejedná v okamžiku, kdy jednat má: „Právně lze jednat konáním nebo opomenutím; může se tak stát výslovně nebo jiným způsobem nevzbuzujícím pochybnost o tom, co jednající osoba chtěla projevit.“[3]. Někteří autoři dovozují (a já s tímto názorem souhlasím), že ke změně závazku může dojít i v důsledku nejednání (tj. opomenutí) zadavatele:[4] Tento přístup je plně v souladu s převládajícím materiálním pohledem na posuzování změn závazku ve smyslu § 222 ZZVZ, což znamená, že není rozhodující forma provedení změny ale její skutečné dopady do podoby existujícího závazku.[5] Dohodne-li se zadavatel s vybraným dodavatelem na snížení výsledné smluvní pokuty (při jejím uplatňování), důsledek je stejný, jako by došlo k uzavření dodatku ke smlouvě a snížení smluvní pokuty.
Dlužno uvést, že rozhodovací praxe je pouze tak bohatá, jak velké množství věcí se stane předmětem přezkumu (podle stále platného není žalobce, není soudce). I přes to je ale patrné, že porušení § 222 ZZVZ se dovozuje tam, kde změna závazku vychází z právního jednání (ať už konání anebo opomenutí) zadavatele. Dle mého názoru se nejedná o náhodu, ale o respektování zamýšleného účelu a smyslu § 222 ZZVZ.
Účel § 222 ZZVZ
V neposlední řadě je třeba připomenout účel § 222 ZZVZ. Tento byl již jemně nastíněn v úvodní části tohoto článku. Smyslem § 222 ZZVZ je ochránit zadávací řízení, které předcházelo vzniku smlouvy na veřejnou zakázku. Případnou změnou závazku by totiž zadavatel mohl ze smlouvy odstranit původní kvalifikační podmínky, mohl by zásadním způsobem změnit předmět plnění (což má rovněž stěžejní dopad na průběh zadávacího řízení a okruh potenciálních dodavatelů), mohl by učinit změny mající dopad na hodnocení nabídek atd. Pokud by se změny promítly již do původního zadávacího řízení, celé by probíhalo odlišným způsobem, mohly by se jej účastnit jiní dodavatelé, a jeho výsledek by rovněž mohl být jiný. Průběh a výsledek zadávacího řízení by v případě připuštění takových změn byly v zásadě irelevantní.
Smyslem § 222 ZZVZ je takové výsledné situaci zamezit. Prostřednictvím uvedeného ustanovení dochází k tomu, že zadavatel má povinnost původní zadávací řízení (s výjimkou předem definovaných možných postupů – nepodstatných změn) respektovat. Změna mající zásadní dopad do toho, jak probíhalo původní zadávací řízení často totiž naplní některé ze znaků podstatné změny (dle § 222 odst. 3 ZZVZ) a zároveň půjdou nad rámec toho, co definice nepodstatných změn závazků dovolují.
Účelem § 222 ZZVZ je tedy limitovat zadavatele (a nepřímo tak i vybraného dodavatele) v postupu po uzavření smlouvy, kterým by došlo ke změně vzniklého závazku. Dochází-li ke změně závazku bez ohledu na právní jednání zadavatele (tj. často bez ohledu na jeho vůli), nedochází k záměrnému obcházení původního zadávacího řízení. Provede-li například soud moderaci smluvní pokuty, jedná se o objektivní zásah do existujícího smluvního vztahu (tj. o jeho změnu), který nevykazuje znaky toho, že by zadavatel obcházel původní zadávací podmínku (výši smluvní pokuty). Existují rovněž změny závazku, ke kterým dochází ex lege a není vyžadován zásah žádné osoby anebo jiného orgánu (tj. ani soudu). Tento typ změn dle mého názoru nemá za důsledek obcházení původního zadávacího řízení. Zabránění těmto změnám (ke kterým dochází nikoliv v důsledku právního jednání zadavatele) není účelem § 222 ZZVZ. Není proto logické, aby se § 222 ZZVZ aplikoval i na tyto případy, pokud existují racionální výklad, který takovou aplikaci zapovídá.
Praktické dopady – je § 222 odst. 10 písm. b) částečně obsoletní?
Vedle například změn závazku, ke kterým dojde v návaznosti na rozhodnutí soudu (například moderace smluvní pokuty, obnovení rovnováhy závazku ve smyslu § 1766 odst. 1 občanského zákoníku anebo úpravu smluvní ceny dle § 2620 odst. 2 občanského zákoníku) anebo v návaznosti na obecně platné smluvní instituty a jejich výklad (například neuplatnění smluvní pokuty, pokud došlo k posunutí termínu plnění[6]), by § 222 ZZVZ rovněž neměl dopadat na situace, kdy ke změně závazku dochází ex lege.
Jedním příkladem takové změny je i převod (nebo pacht) závodu (či jeho části) a navazující vstup nabyvatele závodu do práv a povinností, které s převáděným závodem souvisí. Podle § 2177 občanského zákoníku platí, že kupující se koupí závodu „stává věřitelem pohledávek a dlužníkem dluhů, které k závodu náleží; z dluhů však kupující přejímá jen ty, o jejichž existenci věděl nebo ji alespoň musel rozumně předpokládat.“[7].
Představme si ilustrativní situaci. Proběhlo zadávací řízení a zadavatel uzavřel s vybraným dodavatelem smlouvu na předmět plnění veřejné zakázky. V průběhu realizace smlouvy ale dochází k tomu, že původní vybraný dodavatel prodává svůj závod a jako obchodní společnost existuje dál. Na realizaci veřejné zakázky se podílí prodávaný závod. Nabyvatel závodu se v takovém případě stává dlužníkem dluhů a věřitelem pohledávek, které s převáděným závodem souvisí. Povinnost realizovat předmět plnění veřejné zakázky je právě takovým dluhem a právo na zaplacení smluvní ceny je právě takovou pohledávkou. Při převodu závodu tady nový nabyvatel „naskakuje“ do existujícího závazku, který vznikl zadáním veřejné zakázky. A naskakuje do něj na základě ustanovení občanského zákoníku, neboť došlo k právní skutečnosti, se kterou občanský zákoník tento právní následek spojuje.
Je otázkou, jak do této rovnice zapadá zadavatel. Jsem toho názoru, že ne natolik zásadním způsobem, aby svým právním jednáním (ať už konáním anebo opomenutím) mohl tuto nastalou změnu v osobě dodavatele ovlivnit. Zadavatel v této rovině vystupuje mj. jako věřitel vůči dlužníkovu (dodavatelovu) dluhu realizovat předmět plnění veřejné zakázky . Ustanovení § 2177 odst. 1 věta druhá občanského zákoníku dává zadavateli možnost projevit s prodejem/koupí závodu souhlas. Pokud tento souhlas není udělen, neznamená to, že by nebylo možné závod prodat/koupit, pouze to znamená, že původní dodavatel ručí za realizaci předmětu plnění veřejné zakázky. Novým dodavatelem je ale stále nabyvatel obchodního závodu. Tento souhlas se uděluje až po prodeji/koupi závodu (§ 2177 odst. 2 občanského zákoníku), takže je udělován fakticky už v okamžiku, kdy k prodeji/koupi závodu došlo a nabyvatel závodu vstoupil do existujících práv a povinností. Udělení souhlasu se míjí s okamžikem, který je relevantní pro aplikaci § 222 odst. 10 písm. b) ZZVZ – změnou dodavatele.
Ke změně dodavatele dochází v popisovaném postupu „automaticky“ bez přičinění zadavatele. Zadavatel tedy neposuzuje splnění podmínek kvalifikace nového dodavatele (tj. neověřuje splnění podmínek podle § 222 odst. 10 písm. b) ZZVZ), nevyjadřuje s tímto postupem souhlas a převod závodu probíhá „na pozadí“ bez aktivní účasti zadavatele. Tím pádem se přibližujeme situacím, kdy ke změně závazku dojde na základě použitých smluvních institutů anebo zásahem soudu. Ustanovení § 222 ZZVZ by se na tuto situaci nemělo aplikovat. Změna dodavatele v návaznosti na prodej (teoreticky i pacht, neboť s tím jsou spojeny stejné předvídané právní důsledky) závodu (nebo části závodu) je změnou závazku, která musí být mimo regulaci obsaženou v § 222 ZZVZ. Je třeba dodat, že tento fakt je dán konkrétní úpravou souvisejících soukromoprávních vztahů a je otázkou, nakolik je tento fakt v souladu s evropskou právní úpravou (k zohlednění zadávací směrnice viz dále).
Pokud by prodej/pacht závodu měl mít za následek změnu závazku, která spadá pod regulaci § 222 ZZVZ, pak by z povahy věci měl zadavatel mít možnost prodeji/pachtu závodu zabránit. Takto ale § 222 ZZVZ není koncipován (zadavateli takové oprávnění nedává) a zároveň takové oprávnění neexistuje ani v soukromoprávní úpravě, podle které k prodeji/pachtu závodu dochází. Věřitel má právo vyjádřit s prodejem závodu souhlas (toto oprávnění občanský zákoník věřiteli – zadavateli dává), ale nemá možnost do prodeje závodu zasahovat jakkoliv více. Skutečnost, že soukromoprávní regulace neposkytuje zadavateli oprávnění zabránit prodeji závodu jeho vybraného dodavatele (což lze nepochybně vnímat jako pozitivní skutečnost, neboť v opačném případě by zadavatelé měli právo rozhodovat o záležitostech, o kterých obecně rozhodují vrcholové orgány obchodních společností), je zásadnější, než se může zdát. Zadávací řízení se realizují a uzavřené smlouvy se uzavírají na pozadí soukromoprávní úpravy, neboť se ve výsledku jedná o soukromoprávní vztahy[8]. Tento přístup se v rozhodovací praxi již projevil, když bylo judikováno, že § 222 ZZVZ může být aplikován pouze na existující závazky, což je podmínka, která ze zadávací směrnice ani ZZVZ výslovně nevyplývá, avšak vyplývá z občanského zákoníku a související judikatury.[9] Nedává-li občanský zákoník zadavateli oprávnění limitovat vybraného dodavatele v tom, komu a kdy smí prodat svůj závod, ZZVZ takové oprávnění založit nemůže a nutno dodat, že se o to svým textem ani nepokouší (ZZVZ primárně reguluje zadávací řízení – coby proces kontraktace).
Na tomto místě (či možná už dříve) si možná pokládáte otázku, proč řeším aplikaci § 222 ZZVZ, když na tyto situace zjevně dopadá § 222 odst. 10 písm. b) ZZVZ a jedná se o nepodstatnou změnu závazku. A částečně máte pravdu. V některých případech (budeme-li § 222 ZZVZ aplikovat) se bude jednat o nepodstatnou změnu závazku, v některých případech tomu tak ale nebude. Pomyslnou dělicí čarou bude to, zda nový dodavatel (nabyvatel závodu) splňuje podmínky kvalifikace dle původního zadávacího řízení, nebo nikoliv. Automaticky nelze předpokládat, že nový dodavatel bude splňovat podmínky kvalifikace v původním zadávacím řízení (např. požadavky na ekonomickou kvalifikaci, na ISO certifikace atd.). Jestli tomu tak nebude, zadavatel se dopustí podstatné změny závazku, aniž by tento krok dodavatele mohl jakkoliv ovlivnit (vzpomeňme si, že nesouhlas zadavatele nemá vliv na platnost/účinnost prodeje závodu). Dopustí-li se podstatné změny závazku, vystavuje se nebezpečí stíhání pro spáchání přestupku ale hlavně se vystavuje riziku toho, že jeho postup bude napaden návrhem na uložení zákazu plnění smlouvy a smlouvu s novým dodavatelem nebude možné dále plnit (tato smlouva bude fakticky neúčinná).
Aby se zadavatel vyhnul případnému návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy anebo správnímu řízení o přestupku, mohl by postupovat podle § 223 odst. 1 ZZVZ. Lze argumentovat, že závazek nelze dokončit, aniž by došlo k porušení § 222 ZZVZ. Smlouvu totiž nelze za takové situace dokončit s původním dodavatelem – ten ze soukromoprávního pohledu již nemá povinnost předmět plnění realizovat – a změna na nového dodavatele není (nesplňuje-li kvalifikaci) možná. Konec je nicméně částečně stejný – zadavatel musí ukončit smluvní závazek v návaznosti na krok vybraného dodavatele, který zadavatel nemůže jakkoliv ovlivnit. S ohledem na to, že relevantní by v takovém případě byl i převod závodu mezi dceřinou a mateřskou společnosti (či naopak), vznikal by tím vcelku „neprůstřelný“ mechanismus, jak beztrestně vyváznout z existujícího závazku.[10]
Netvrdím, že by dodavatelé chtěli postupovat takto deviantně. Ale jak je patrné, shoda uvedený výklad § 222 ZZVZ, když by se § 222 odst. 10 písm. b) ZZVZ aplikoval i na situace, kdy dojde ke změně dodavatele v návaznosti na prodej závodu, vede téměř k absurdním situacím, což dokazuje, že se nejedná o racionální a zamýšlený výklad ZZVZ.
Pohled směrnicové úpravy
Zadávací směrnice[11] hovoří v čl. 72 odst. 1 písm. d) o tom, že náhrada dodavatele v důsledku univerzální anebo singulární sukcese je umožněna za předpokladu, že nový dodavatel splňuje původně stanovené podmínky kvalifikace, pokud s tím není spojena další podstatná změna závazku ze smlouvy a pokud smyslem změny dodavatele není obejití zadávací směrnice.
Snaha zamezit změně dodavatele po zadání veřejné zakázky je zcela logická, nicméně směrnicová úprava nemůže předpokládat všechny podoby právní úpravy v jednotlivých členských státech, která z principu bude zasahovat do regulace zadávání veřejných zakázek. Skutečnost, že část čl. 72 by se rovněž na změnu dodavatele v důsledku prodeje závodu neuplatnil, pak není zcela nepředstavitelná.
Nelze si nevšimnout, že zadávací směrnice v čl. 72 odst. 1 písm. d) hovoří i o singulární sukcesi. V této části by se čl. 72 uplatnil i v České republice (sice ne na prodej závodu, ale například u postoupení smlouvy už ano). Podle § 1895 odst. 1 je postoupení smlouvy podmíněno souhlasem druhé smluvní strany. Zadavatel by tedy musel právně jednat (dohodnout se s dodavatelem) a souhlasit s postoupením smlouvy na straně dodavatele. V takovém případě by nový dodavatel (nabyvatel závodu) musel splňovat podmínky kvalifikace, aby se jednalo o nepodstatnou změnu závazku. O prodeji závodu to ale platit nebude, jak bylo odůvodněno výše.
Tento pohled na věc nepřímo plyne z rozsudku Soudního dvora Evropské unie (dále jako „SDEU“), který řešil případ, kdy došlo k singulárnímu právnímu nástupnictví postoupením rámcových dohod v návaznosti na úpadek původního dodavatele.[12] SDEU dospěl k závěru, že postoupení rámcových dohod v této situaci odpovídá čl. 72 odst. 1 písm. d) zadávací směrnice a při splnění dalších podmínek (jsou-li nadále splněny podmínky kvalifikace a nedochází-li tím k obcházení zadávací směrnice) se bude jednat o nepodstatnou změnu závazku. Uvedený případ se řešil na pozadí švédského práva, když v rozsudku je zohledněno (avšak není to nijak zvlášť akcentováno), že zadavatel rámcových dohod odsouhlasil jejich postoupení. Podle českého právního řádu by se na situaci nazíralo shodně (s postoupením smlouvy musí druhá smluvní strana – zadavatel – vyjádřit souhlas, v opačném případě k postoupení nedojde). S ohledem na to, že SDEU neřešil situaci obdobnou pachtu závodu, nelze předvídat, jak by se postavil k tomu, že na některé změny závazku relevantní právní předpisy regulující zadávání veřejných zakázek nebudou dopadat.
Pokud je v některém jiném členském státě pro universální sukcesi anebo i pro prodej závodu (coby singulární sukcesi) vyžadován souhlas věřitelů (včetně zadavatele), uplatnil by se čl. 72 odst. 1 písm. d) zadávací směrnice v plném rozsahu. Dokud i v členských státech nebude vyžadován souhlas věřitelů a bude zde platit obdobný mechanismus jako u nás – tj. že nabyvatel závodu automaticky vstupuje do existujících práv a povinností (včetně smluv na veřejné zakázky) – čl. 72 odst. 1 písm. d) zadávací směrnice se v plném rozsahu neuplatní.
Závěrem
Předložený článek má v podstatě dva účely. Vymezit některé změny závazku, ke kterým dochází nikoliv v návaznosti na právní jednání zadavatele a na které nelze § 222 ZZVZ aplikovat, protože taková aplikace neodpovídá textaci § 222 ZZVZ, neodpovídá účelu tohoto ustanovení ZZVZ a zároveň není v souladu s tím, jak k § 222 ZZVZ přistupuje rozhodovací praxe a odborná veřejnost. Těchto druhů změn může být vícero a je nutno si uvědomit, že § 222 ZZVZ nemá smysl v takovém případě aplikovat. Zadavatel by jinak byl sankcionován za situace, které nemohl ovlivnit.
Druhým účelem je zamyslet se nad tím, nakolik se v praxi bude uplatňovat § 222 odst. 10 písm. b) ZZVZ při prodeji závodu. Shora bylo vysvětleno, že na tyto situace se uplatňovat nebude, protože se jedná o situaci, kdy ke změně závazku nedochází v návaznosti na právní jednání zadavatele. Dlužno uvést, že český právní řád podobně přistupuje i k přeměnám obchodních korporací, když nové obchodní společnosti vstupují do existujících práv a povinností přeměňovaných. Pak je ale otázkou, zda většina § 222 odst. 10 písm. b) ZZVZ není obsoletní a neuplatní se například pouze v případě postoupení smlouvy.
Nejsem si vědom toho, že by se tato problematika (tj. problematika změn závazku jdoucích „mimo“ § 222 ZZVZ) v rozhodovací praxi anebo v rámci odborných diskusí řešila. Doufám, že tento článek dostatečně upozorňuje na tuto zatím neřešenou oblast a případně vyvolá debatu.
Mgr. Jan Surý
MT Legal s.r.o., advokátní kancelář
Praha | Brno | Ostrava
Tel.: +420 222 866 555
Fax: +420 222 866 546
e-mail: info@mt-legal.com
[1] Jedná se o zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, dále také jako „ZZVZ“.
[2] Tento případ byl řešen v rámci rozhodnutí ÚOHS ze dne 17. 2. 2016, sp. zn. ÚOHS-S0828/2015/VZ, které bylo následně potvrzeno rozhodnutím předsedy ÚOHS a rovněž Krajským soudem v Brně (rozsudkem ze dne 14. 6. 2018, sp. zn. 62 Af 10/2017) a také Nejvyšším správním soudem (rozsudkem ze dne 27. 8. 2020 sp. zn. 5 As 225/2018).
[3] Viz § 546 občanského zákoníku.
[4] Viz Mikulajová Kateřina, Nevymáhání smluvní pokuty jako změna zadávacích podmínek? in: e-pravo.cz [cit. 1.11.2022], dostupné zde, ve kterém je uvedeno: „Pokud by se jednalo o situaci, kdy zadavatel nepřistoupí k vymáhání smluvní pokuty, aniž by učinil jiné jednání? Dle mého názoru je nutné na takovou situaci nahlížet skrze výše uvedené soudní závěry, tedy že v takovém případě se jedná o umožnění podstatné změny závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku (samozřejmě za splnění podmínek stanovených pro podstatné změny). Je třeba si uvědomit, že k faktické změně nedochází pouze učiněním určitého jednání, ale také opomenutím jednat, ať už se jedná o opomenutí úmyslné či nikoli. Pokud zadavatel nepřistoupí k vymáhání smluvní pokuty, pak tím fakticky dává najevo, že netrvá na dodržení stanovených zadávacích podmínek. Jestliže § 222 odst. 1 ZZVZ uvádí, že zadavatel nesmí umožnit změnu, pak je třeba takové slovní spojení vnímat jako učinění jednání, ale také naopak neučinění jednání, přestože učiněno být mělo.“
[5] Viz například Surý, J. Změny závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 10–11.
[6] Viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 3. 2013, sp. zn. 33 Cdo 1285/2011, ve kterém je uvedeno „Zatímco ve smlouvě byla doba k plnění žalované, tj. dokončení a předání díla žalobci sjednána do dvanácti měsíců od zahájení stavby, dodatkem byla doba k plnění změněna na termín 8. 10. 2004. Tím došlo pouze k modifikaci jedné z dílčích složek závazkového právního vztahu. Povinnost plnit nezanikla; nahrazen byl pouze původně sjednaný termín provedení díla, který zanikl, za nový. Jestliže tedy byla lhůta plnění dohodou stran změněna a povinnost žalované provést dílo v původně sjednaném termínu zanikla, lze smluvní pokutou zajistit včasné splnění povinnosti provést dílo v nově sjednané lhůtě plnění. Protože ze skutkových zjištění vyplývá, že dílo bylo předáno dne 8. 10. 2004 (v nově sjednaném termínu), žalovaná tudíž povinnost předat dílo včas, jež byla zajištěna smluvní pokutou, neporušila a žalobci nevzniklo právo na zaplacení smluvní pokuty.“
[7] Pro potřeby zbytku článku přepokládejme, že závazky z veřejných zakázek by byly objeveny v rámci due diligence.
[8] Srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 3. 1. 2013, č. j. 62 Af 64/2011-41, nebo rozsudek téhož soudu ze dne 25. 4. 2013, č. j. 31 Af 38/2012-52; případně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2016, čj. 5 As 74/2015-56, v němž se uvádí: „Zadávání veřejných zakázek není výkonem veřejné moci. Jedná se o civilní kontraktační proces, který je, s ohledem na nakládání s veřejnými prostředky, modifikován předpisy závaznými pro veřejné zadavatele a další subjekty (srov. rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2015, č. j. 4 As 249/2014-43).“
[9] Viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 7. 2009, sp. zn. 26 Cdo 2480/2008, ve kterém je uvedeno: „V soudní praxi nebyl zaznamenán odklon ani od názoru, že institut změny závazku (kumulativní novace) pojmově předpokládá, že k němu dochází za trvání stávajícího závazkového vztahu; také privativní novace jako právní skutečnost současně působící jak zánik závazku stávajícího, tak i vznik závazku nového, vychází z předpokladu, že zde existuje závazkový vztah, který má být nahrazen novým.“; ve vztahu k regulaci zadávání veřejných zakázek byl tento závěr (a vliv soukromoprávních úvah) potvrzen rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2020, č. j. 4 As 397/2019-55.
[10] Připomínám, že v právu veřejných zakázek jsou mateřská a dceřiná společnost odlišnými osobami – odlišnými dodavateli.
[11] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES Text s významem pro EHP.
[12] Viz rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 3. 2. 2022, ve věci C-461/20, Advania Sverige AB, Kammarkollegiet v. Dustin Sverige AB,
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
Mgr. Jan Surý (MT Legal)
28.12.2022
Limity využití poddodavatelů při plnění veřejných zakázek.
Zadavatel má zájem, aby plnění veřejné zakázky proběhlo řádně a včas a za tím účelem bude prostřednictvím zadávacího řízení hledat vhodného partnera, který bude disponovat dostatečnými znalostmi a zkušenostmi pro plnění předmětu veřejné zakázky. Ačkoliv jsou poddodavatelé stranou hlavního vztahu mezi zadavatelem a účastníkem zadávacího řízení, posléze vybraným dodavatelem plnícím předmět veřejné zakázky (dále jen „účastník“ nebo „vybraný dodavatel“), zadavatel je oprávněn vyžadovat po účastníkovi informace o jeho poddodavatelích, které hodlá využít při realizaci veřejné zakázky, a dokonce požadovat, aby disponovali potřebnými znalostmi a zkušenostmi.
Obava zadavatele, že plnění řádně poskytnuto nebude, jej může vést ke stanovení přísných požadavků na prokázání splnění kvalifikace nejen u samotného účastníka, ale i k omezení využití poddodavatelů při plnění veřejné zakázky. Omezení plnění veřejných zakázek poddodavateli má však svá pravidla.
Definice poddodavatele
Zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen ZZVZ“) pojem nedefinuje. Základní vymezení pojmu „poddodavatel“ se proto dovozuje z § 1935 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OZ“), dle kterého jde o jinou osobu, prostřednictvím které dlužník plní svůj dluh, resp. závazek. Poddodavatelem při plnění veřejné zakázky naopak není osoba, která účastníkovi dodává pouze nezbytné díly či materiál, který ovšem využívá samotný účastník (např. dodavatelé stavebního materiálu pro realizaci stavby, dodavatelé dílů pro výrobu dopravních prostředků apod.)[1]. Na rozdíl od definice v OZ nelze v prostředí ZZVZ zaměňovat pojmy „poddodavatel“ a „jiná osoba“, neboť druhý uvedený má širší význam a může zahrnovat i osoby, které se na plnění veřejné zakázky fakticky (aktivně) nemusí podílet[2].
Poddodavatele pro účely veřejných zakázek lze dělit do dvou skupin, a to na tzv. kvalifikační poddodavatele a tzv. realizační (prosté/ostatní) poddodavatele. Kvalifikačním poddodavatelem je osoba, prostřednictvím které účastník prokazuje splnění chybějící části kvalifikace v zadávacím řízení, a opačné platí pro nekvalifikační poddodavatele, tj. že se jedná o poddodavatele, kteří naopak část kvalifikace místo účastníka neprokazují. U kvalifikačních poddodavatelů by měl zadavatel přenést do obchodních podmínek pravidla pro jejich nahrazování v průběhu plnění veřejné zakázky a také sankce pro případ, že dodavatel taková pravidla poruší, jakož i pravidla garantující faktickou účast příslušných poddodavatelů na samotné realizaci veřejné zakázky, aby se z těchto poddodavatelů nestali jen poddodavatelé „virtuální“ či „papíroví“. Sledovaným účelem je, aby si účastník zachoval prokázanou kvalifikaci nejen v průběhu zadávacího řízení, ale také po celou dobu plnění veřejné zakázky.
Vztah mezi účastníkem a poddodavatelem bude obecně založen na smluvním základu a pro zadavatele je jeho obsah rozhodný především v případě, že jím bude osvědčován závazek poddodavatele ve smyslu § 83 odst. 1 písm. d) ZZVZ. Prokazování kvalifikace poddodavatelů se pak řídí zejm. § 83 a § 85 ZZVZ.
I při využití poddodavatele vybraný dodavatel realizuje plnění na svůj náklad a odpovědnost. Přímý právní vztah mezi zadavatelem a poddodavatelem nevzniká, s výjimkou dílčích práv a povinností definovaných právními předpisy či vyhrazených ve smlouvě, potažmo v zadávací dokumentaci. Typicky jde o povinnost zadavatele přijmout plnění od poddodavatele dle § 1936 odst. 1 OZ, pokud není vyloučeno (viz níže), spoluodpovědnost poddodavatele podle § 2630 odst. 1 písm. a) OZ či umožnění přímých plateb poddodavatelům dle § 106 ZZVZ. Ačkoliv je § 1935 OZ dispozitivní a lze si představit, že se část odpovědnosti vybraného dodavatele smluvně přesune na poddodavatele, generální odchylka se nepřipouští. Určitá míra odpovědnosti dodavatele musí být zachována[3]. Nadto je samozřejmě pro zadavatele snazší, pokud zůstane zachována odpovědnost za plnění veřejné zakázky pouze na osobě vybraného dodavatele.
Vyloučení využití poddodavatelů podle OZ
Vyloučení plnění pomocí jiné osoby je v OZ spojeno se závazky osobní povahy, tj. v případech, kdy má věřitel oprávněný zájem na plnění přímo a pouze dlužníkem. Učebnicovým příkladem je objednávka na zhotovení uměleckého díla slavným umělcem, ale může jít rovněž o činnosti běžnější, jako jsou např. služby architektů, návrhářů, kadeřníků atd. Osobní povaha závazku může plynout rovněž ze zvyklostí nebo ze zavedené praxe stran (např. zmíněné kadeřnické služby). Ne vždy ale musí být zájem věřitele na plnění konkrétním dlužníkem zřejmý, proto je vhodnější požadavek na osobní plnění ve smlouvě výslovně ujednat, případně si jej vymínit v objednávce. Osobní povaha závazku může samozřejmě vyplývat rovněž z právních předpisů.
Omezení využití poddodavatelů při plnění veřejných zakázek
Rozsah plnění, které může být realizováno poddodavatelem, ZZVZ na žádném místě neomezuje, s výjimkou § 105 odst. 2 a nově § 48a ZZVZ a je pojato odlišně než v OZ (k § 48a ZZVZ pak samostatně níže). Účelem poddodavatelského omezení je získat zvýšenou kontrolu a dohled nad zásadními částmi plnění veřejné zakázky, tj. činnostmi, které nemůže plnit „jakýkoliv“ dodavatel působící v konkrétním oboru, ale pouze takový, který je vysoce kvalifikovaným odborníkem se speciální kvalifikací, zkušenostmi a schopnostmi[4]. Omezení dle § 105 odst. 2 OZ se primárně týká veřejných zakázek na služby a stavební práce. U veřejných zakázek na dodávky jej lze využít pouze za situace, že dodávka zahrnuje také umístění nebo montáž, což ze své podstaty kopíruje definici poddodavatele, jak je o ní pojednáno výše. Druhým podstatným aspektem výhrady je, že zadavatel v zadávací dokumentaci vymezí významné činnosti, které musí být při plnění veřejné zakázky realizovány přímo vybraným dodavatelem.
Aplikace prvního předpokladu (použití výhrady pouze u vybraných druhů veřejných zakázek) v praxi potíže činit nebudou, problematičtější je ovšem výklad „významné činnosti při plnění veřejné zakázky“. Při stanovení významné činnosti jde zpravidla o podstatu veřejné zakázky, o plnění pro zakázku typické, pro které je veřejná zakázka zadávána, resp. o část plnění zakázky, která je pro zadavatele zcela stěžejní či spojená se zvýšenými riziky. Určení významných činností zadavatelem nesmí být tak široké, aby v podstatě vyloučilo právo dodavatelů na plnění části veřejné zakázky prostřednictvím poddodavatelů, jelikož uvedené ZZVZ zapovídá. Zadavatel rovněž není oprávněn stanovit minimální nebo maximální počet poddodavatelů, které dodavatel musí či může při plnění veřejné zakázky využít.
Jak plyne ze samotného znění § 105 odst. 2 ZZVZ, nesmí být výhrada stanovena procentním podílem z předmětu veřejné zakázky, ale věcně[5], přičemž významnost činností nemusí být posuzována vždy čistě podle objemu z celého rozsahu plnění veřejné zakázky, ale může být představována svým zásadním vlivem na celkovou kvalitu poskytovaného plnění[6]. Zadavatel není povinen vymezovat významné činnosti do nejmenších podrobností, ale musí je s ohledem na předmět veřejné zakázky stanovit jasně a konkrétně. Po delší dobu bylo výkladově nejasné, zda lze za řádnou výhradu považovat výkon činností stavbyvedoucího, nicméně Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“)[7] se takovým požadavkem již v rozhodovací praxi zabýval a uznal ji jako možnou; obdobně také rozhodnutí ÚOHS ve vztahu k pozicím několika asistentů týmu stavebního dozoru[8], přičemž za zásadní je třeba považovat skutečnost, že zadavatel v rámci výhrady stanovil rovněž rozsah činností těchto osob, příp. je akceptovatelné, pokud věcný obsah činností vyplývá z právních předpisů. Samotná pozice osoby, pokud je obsah jejích činností nejasný, by nesplňovala požadavky na určitost věcného vymezení výhrady.
Jakkoli je určení významných činností pro plnění veřejné zakázky právem zadavatele, musí být schopen svůj postup zdůvodnit[9]. Zadavatel by rovněž neměl zapomenout, že jeho rozhodnutí o aplikaci § 105 odst. 2 ZZVZ musí obstát také v kontextu základních zásad dle § 6 ZZVZ.
Omezení využití poddodavatelů podle § 105 odst. 2 ZZVZ a prokazování kvalifikace
Pokud zadavatel vymezuje v zadávací dokumentaci významné činnosti, jež může plnit pouze vybraný dodavatel, je zadavatel oprávněn stanovit taktéž kvalifikační požadavky s tím související. V takovém případě by zadavatel měl při kontrole obdržených nabídek ověřit nejen to, zda dodavatelé přímo neuvádějí, že vymezené činnosti hodlají plnit prostřednictvím poddodavatele, ale také to, zda splnění souvisejícího kvalifikačního požadavku neprokazují poddodavatelem[10]. Uvedené by totiž bylo v přímém rozporu s § 83 odst. 1 písm. d) ZZVZ. Současně platí, že dopad stanovené výhrady dle § 105 odst. 2 ZZVZ by neměl být v zásadě takový, že jí zcela znemožní dodavateli prokázat alespoň část kvalifikace jinou osobou v situaci, kdy jsou požadavky zadavatele na kvalifikaci přísné až hraniční[11]. S ohledem na skutečnost, že je to právě zadavatel, kdo nese odpovědnost za úplnost a určitost zadávací dokumentace, lze zadavatelům doporučit, aby při stanovení kvalifikačních požadavků výslovně uvedli, která kritéria kvalifikace musí splňovat přímo účastník, neboť mají sloužit k naplnění výhrady dle § 105 odst. 2 ZZVZ. Praxe totiž ukazuje, že ne vždy je vazba mezi výhradou a požadavky na kvalifikaci zřejmá.
Nejčastěji bude stanovení požadavku dle § 105 odst. 2 ZZVZ spojeno s požadavky na prokázání technické kvalifikace účastníkem podle § 79 odst. 2 písm. a) nebo b) ZZVZ, nelze jej však slučovat s kritériem kvalifikace dle § 79 odst. 2 písm. j) ZZVZ[12]. Obezřetný by měl být rovněž zadavatel v případech přeměn obchodních společností, kdy by měl účastník prokázat, že na něj přešlo potřebné realizační zázemí[13], resp. oprávnění prokazovat kvalifikaci určitými referencemi. Využití § 105 odst. 2 ZZVZ zadavatelem rovněž prolamuje obecně uznávaný princip získání reference generálním dodavatelem za plnění celého předmětu zakázky (vč. plnění realizovaného poddodavatelsky), tedy při učiněné výhradě v kombinaci s § 105 odst. 2 ZZVZ musí jít o plnění, které generální dodavatel v rámci reference poskytoval vlastními kapacitami a nešlo například jen o pouhý dohled[14].
Omezení využití poddodavatelů z důvodu provádění mezinárodních sankcí
Omezení využití poddodavatelů plyne rovněž z letošních změn souvisejících s mezinárodními sankcemi vůči Rusku a Bělorusku a jejich státním příslušníkům. Příslušná přímo aplikovatelná evropská nařízení[15] vnesla do zakázkového světa povinnost dodržovat individuální i ekonomické sankce, které mj. vylučují u nadlimitních veřejných zakázek využití poddodavatelů z Ruska, pokud se na plnění veřejné zakázky měli podílet z více než 10 % hodnoty zakázky. Novelou ZZVZ č. 240/2022 Sb., která je účinná od 1. 9. 2022, byla provedena změna mj. s dopady na poddodavatelské vztahy. Problematiku řeší nový § 48a odst. 2 a 3 týkající se nadlimitních i podlimitních veřejných zakázek. Pokud by účastník hodlal při plnění veřejné zakázky využít poddodavatele, na nějž se vztahuje mezinárodní sankce podle zákona upravujícího provádění mezinárodních sankcí[16], je zadavatel oprávněn požadovat nahrazení tohoto poddodavatele jiným, k čemuž je povinen zadavatel poskytnout účastníkovi přiměřenou lhůtu. V případě, že se bude jednat o poddodavatele vybraného dodavatele, je zadavatel povinen požadovat jeho nahrazení jiným poddodavatelem. V obou případech však platí, že pokud poddodavatel nebude ve stanovené (přiměřené) lhůtě nahrazen, platí, že se na účastníka vztahuje zákaz zadání veřejné zakázky podle § 48a odst. 1 ZZVZ.
Důsledky porušení vyloučení využití poddodavatelů
Mimo zákaz zadání veřejné zakázky podle § 48a odst. 1 ZZVZ, který nezohledňuje, zda poddodavatelem má být plněna významná činnost či nikoli, může porušení výhrady zadavatele podle § 105 odst. 2 ZZVZ vést v konečném důsledku až k vyloučení účastníka ze zadávacího řízení. Pokud je zjištěno porušení výhrady zadavatele v průběhu zadávacího řízení, tj. účastník nerespektuje výhradu zadavatele ve své nabídce a výslovně deklaruje, že určenou činnost bude plnit prostřednictvím poddodavatelů, musí zadavatel účastníka ze zadávacího řízení vyloučit (má-li se jednat o vybraného dodavatele). V praxi bude zadavatel při posuzování nabídek oprávněn postupovat podle § 46 odst. 1 ZZVZ, zejména v případech, kdy účastník bude prokazovat kvalifikaci související s výhradou podle § 105 odst. 2 ZZVZ prostřednictvím poddodavatele, neboť nahrazení nevyhovující reference je obecně přípustné. Naplnění výhrady dle § 105 odst. 2 ZZVZ by měl zadavatel kontrolovat rovněž po celou dobu plnění veřejné zakázky a sankcionovat její případné porušení vybraným dodavatelem, a to skrze příslušná ujednání v obchodních podmínkách.
Závěr
Jak vyplývá z výše uvedeného, zadavatel může do určité míry ovlivnit, jak bude veřejná zakázka plněna a kým. Pokud je pro zadavatele zásadní, aby významné činnosti byly plněny konkrétním kvalifikovaným dodavatelem, dává mu zákon možnosti, jak své požadavky legálně promítnout do zadávací dokumentace, potažmo smlouvy na veřejnou zakázku. Současně ale musí výhrada zadavatele obstát v testu přiměřenosti a zákazu diskriminace. Upozornit je třeba také na nové povinnosti související s prováděním mezinárodních sankcí, které jsou s účinností od 1. 9. 2022 promítnuty přímo do textu ZZVZ.
Mgr. Eva Burdová,
advokátní koncipientka
MT Legal s.r.o., advokátní kancelář
Jugoslávská 620/29
120 00 Praha 2
Tel.: +420 222 866 555
Fax: +420 222 866 546
e-mail: info@mt-legal.com
[1] Rozhodnutí ÚOHS ze dne 29. 8. 2012, č. j. ÚOHS-S255/2012/VZ-16181/2012/560/MSc
[2] Šebesta, M., Novotný P., Machurek, T., Dvořák, D. a kolektiv. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, 812 s. a také např. rozhodnutí ÚOHS ze dne 29. 8. 2012, č. j. ÚOHS-S255/2012/VZ-16181/2012/560/MSc
[3] Hulmák, M. a kol.: Občanský zákoník V. Závazkové právo. Obecná část (§ 1721–2054). Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2014, 952 s.
[4] Rozhodnutí ÚOHS ze dne 1. 7. 2019, sp. zn. ÚOHS-S0342/2018/VZ
[5] Příkaz ÚOHS ze dne 18. 12. 2015, č. j. ÚOHS-S0581/2015/VZ-45499/2015/551/DBo
[6] Šebesta, M., Novotný P., Machurek, T., Dvořák, D. a kolektiv. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, 814 s.
[7] Rozhodnutí ÚOHS ze dne 31. 12. 2020, sp. zn. ÚOHS-S0424/2021/VZ
[8] Rozhodnutí ÚOHS ze dne 1. 7. 2019, sp. zn. ÚOHS-S0342/2018/VZ
[9] Rozhodnutí předsedy ÚOHS ze dne 25. 11. 2021, sp. zn. ÚOHS-R0150/2021/VZ
[10] Rozhodnutí ÚOHS ze dne 4. 3. 2021, sp. zn. ÚOHS-S0005/2021/VZ
[11] Rozhodnutí předsedy ÚOHS ze dne 14. 4. 2022, sp. zn. ÚOHS-R0009/2022/VZ
[12] Rozhodnutí ÚOHS ze dne 13. 11. 2020, sp. zn. ÚOHS-S0333/2020/VZ
[13] Rozhodnutí předsedy ÚOHS ze dne 20. 12. 2021, sp. zn. ÚOHS-R0167/2021/VZ
[14] Rozhodnutí ÚOHS ze dne 10. 3. 2021, sp. zn. ÚOHS-S0026/2021/VZ
[15] Nařízení Rady (EU) č. 208/2014 a nařízení Rady (EU) 2022/576
[16] Zákon č. 69/2006 Sb., o provádění mezinárodních sankcí, ve znění pozdějších předpisů
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
Mgr. Eva Burdová (MT Legal)
14.10.2022
Opět k problematice uveřejňování skutečně uhrazené ceny u „smluv na veřejné zakázky“ uveřejňované v registru smluv aneb „raději zveřejňujte vše, vždy a navždy“.
Povinnost zveřejňovat určité údaje a smlouvy související s vynakládáním veřejných prostředků úzce souvisí s naplňováním politiky transparentního hospodaření s veřejnými prostředky v demokratickém zřízení státu a následné možnosti seznámit veřejnost s některými výdaji veřejných rozpočtů. Jedním z legislativních nástrojů pro naplnění požadavku na zajištění hospodárného nakládání s veřejnými prostředky je právní regulace zadávání veřejných zakázek.
Na úrovni práva Evropské unie v oblasti veřejného zadávání je namístě upozornit na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (dále jen „Zadávací směrnice“), která zejména ve svém čl. 18 stanovuje zásadu transparentnosti.[1] Výsledkem tuzemského implementačního procesu Zadávací směrnice je pak zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZZVZ“). Český zákonodárce v zájmu dalšího posilování principů co nejtransparentnějšího informování o rozhodných informací souvisejících s hospodařením s veřejnými prostředky schválil v roce 2015 zákon č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZRS“). Obě citované právní úpravy se v praxi často střetávají v otázkách souvisejících s uveřejňováním smluv a informací ohledně skutečně uhrazené ceny za provedené plnění ze smlouvy na veřejnou zakázku, ač vlastní předmět obou právních úprav je zcela odlišný, resp. sleduje zcela jiné cíle. Zjednodušeně řečeno, zatímco ZZZV představujte implementaci evropské legislativy související s problematikou zadávání veřejných zakázek, pak ZRS se zabývá v principu otázkou zveřejňování smluv v zájmu zlepšení přístupu veřejnosti ke smlouvám.
Tento článek se zabývá otázkou, zda-li při zveřejnění smlouvy v Registru smluv, tzn. při aplikaci § 219 odst. 1 písm. d) ZZVZ, je třeba uveřejnit výši skutečně uhrazené ceny na profilu zadavatele dle § 219 odst. 3 ZZVZ. V článku se zaměříme na zveřejňování skutečně uhrazené ceny z plnění veřejné zakázky při uveřejňování smlouvy na veřejnou zakázku v registru smluv ve vzájemných souvislostech s uveřejňovacími povinnostmi ve smyslu ZZVZ. Jedná se o téma publikované v minulosti i na tomto portále[2] a věnuje se mu i některá komentářová literatura, byť z pohledu autorů spíše poskrovnu (viz dále). Přitom se jedná o problematiku veskrze praktickou, se kterou se praxe střetává nejenom v oblasti veřejných zakázek samotných, ale i v souvislosti s dodržováním rozpočtové kázně.[3]
Uveřejňovací povinnosti ve vztahu k ZZVZ jsou stanoveny zejména v § 219 ZZVZ a ZRS. Podle § 219 ZZVZ obecně platí, že kromě uzavřených smluv veřejný zadavatel uveřejňuje na profilu zadavatele i výši skutečně uhrazené ceny. Ustanovení § 219 odst. 3 ZZVZ dále stanoví, že se zveřejňuje i skutečně uhrazená cena u takových smluv, u kterých je stanovena uveřejňovací povinnost podle § 219 odst. 1 ZZVZ.
V § 219 odst. 1 ZZVZ je uvedena povinnost uveřejnit na profilu zadavatele smlouvy (včetně změn a dodatků) vzniklých z veřejných zakázek, přičemž jsou stanoveny výjimky z této povinnosti. Tyto skupiny výjimek jsou taxativně vymezeny. Povinnost zveřejnit smlouvu dle § 219 odst. 1 ZZVZ neplatí pro:
„a) smlouvu na veřejnou zakázku, jejíž cena nepřesáhne 500 000 Kč bez daně z přidané hodnoty,
- b) smlouvu na veřejnou zakázku, u které veřejný zadavatel postupoval v souladu s 29 písm. a) až c) a písm. l) bod 2, § 30 písm. d) nebo § 191 odst. 2 písm. e) ZZVZ,
- c) pro zadavatele, který je zpravodajskou službou podle jiného právního předpisu, nebo
- d) smlouvu uveřejněnou podle jiného právního předpisu“.
Z hlediska zaměření předmětného článku je však klíčové ustanovení § 219 odst. 1 písm. d) ZZVZ týkající se možnosti neuveřejnění smlouvy na profilu zadavatele, pokud se smlouva musí zveřejnit podle jiného právního předpisu.[4] Takovýmto jiným právním předpisem lze rozumět i již zmiňovaný ZRS.
Jak již bylo uvedeno výše, podle § 219 odst. 3 ZZVZ má veřejný zadavatel povinnost uveřejnit po splnění smlouvy výši skutečně uhrazené ceny za plnění smlouvy. Tato povinnost se vztahuje na takové smlouvy, které je zadavatel povinen uveřejnit dle § 219 odst. 1 ZZVZ. To znamená, že pokud lze smlouvu zařadit mezi výjimky z uveřejnění smlouvy na profilu zadavatele dle § 219 odst. 1 ZZVZ, pak platí, že zadavatel nemusí uveřejnit skutečně uhrazenou cenu na profilu zadavatele v souladu s § 219 odst. 3 ZZVZ. Z nepříliš jasné textace ustanovení § 219 odst. 1 písm. d) a § 219 odst. 3 první věty ZZVZ vyvstávají v praxi často otázky, zdali je nutné při aplikaci ustanovení § 219 odst. 1 písm. d) ZZVZ ohledně podmínek zveřejnění smluv dle ZRS následně zveřejnit skutečně uhrazenou cenu na profilu zadavatele dle § 219 odst. 3 ZZVZ.
ZZZV stanovuje povinnost uveřejnit dané informace na profilu zadavatele. ZRS stanovuje povinnost uveřejnit určité informace v tzv. registru smluv v souladu se ZRS. Ustanovení § 8 odst. 4 ZRS pak stanoví, že: „Je-li v souladu s tímto zákonem uveřejněna smlouva, která má být uveřejněna podle zákona o veřejných zakázkách, je tím splněna povinnost uveřejnit ji podle zákona o veřejných zakázkách; to platí obdobně o údajích uveřejňovaných jako metadata podle tohoto zákona.“[5]. Je tedy evidentní, že ZRS explicitně počítá při své aplikaci s konkrétní právní normou v podobě ZZVZ, a to ohledně zveřejňování smluv bez toho, že by se ZRS blíže věnoval problematice profilu zadavatele. Jak však vyplývá z ustanovení § 8 odst. 4 ZRS jako lex specialis k ustanovení § 219 ZZVZ, uveřejněním jak smlouvy v registru smluv, tak i údajů uveřejňovaných jako metadata dle ZRS, dochází k naplnění uveřejňovací povinnosti dle ZZVZ. Metadaty se rozumí ve smyslu ZRS data popisující souvislosti, obsah a strukturu zaznamenaných informací a jejich správu v průběhu času[6]. Z ustanovení § 5 odst. 5 písm. c) ZRS pak vyplývá, že mezi uveřejněná metadata k uveřejněné smlouvě patří i „cena“ a pokud ji smlouva neobsahuje, pak má být uváděna „hodnota předmětu smlouvy, lze-li ji určit“. Oproti ustanovení § 219 odst. 3 ZZVZ však ZRS z hlediska uveřejňování metadat k uveřejněné smlouvě pracuje s pojmem „cena“ či „hodnota předmětu smlouvy, lze-li ji určit“, zatímco ZZVZ ve svém ustanovení § 219 odst. 3 ZZVZ hovoří o „výši skutečně uhrazené ceny“. Skutečně uhrazená cena není zřejmá při podpisu smlouvy na rozdíl od ceny dle § 5 odst. 5 ZRS, skutečně uhrazená cena je zjistitelná časově později. Může, ale nemusí se shodovat s cenou uváděnou dle § 5 odst. 5 ZRS.
V souladu s výkladovými stanovisky a metodickými dokumenty (legislativně-věcných) gestorů zákonů5je odpovědností zadavatele zvolit, jestli bude smlouvu, na níž se vztahuje § 219 odst. 1 písm. d) ZZVZ, zveřejňovat na profilu zadavatele a následně i v registru smluv anebo využije možnost ji uveřejňovat pouze v registru smluv (pakliže ZRS stanoví povinnost smlouvu uveřejnit v registru smluv). Z důvodové zprávy k vyhlášenému znění ZZVZ přitom plyne, že zákonodárce měl v úmyslu minimálně zabránit duplicitě zveřejňování smluv coby dle zákonodárce negativního jevu ve světle paralelně existujících právních úprav v podobě ZRS a ZZVZ: „V případě, že platí povinnost uveřejnit smlouvu podle jiného právního předpisu (tj. zejména připravovaný zákon o registru smluv), není zadavatel povinen uveřejňovat smlouvu duplicitně i podle tohoto zákona.“ [7].
Pakliže se zadavatel rozhodne, ve smyslu výše uvedeného, využít možnosti mu dané § 219 odst. 1 písm. d) ZZVZ, postačí zveřejní-li smlouvu na veřejnou zakázku v registru smluv, a to v souladu a dle režimu ZRS coby lex specialis vůči ZZVZ a nemusí se tak následně zveřejňovat ani skutečně uhrazenou cenu na profilu zadavatele dle § 219 odst. 3 ZZVZ. Na tomto závěru se shodují gesčně příslušné orgány veřejné správy jako je např. Ministerstvo pro místní rozvoj5 (dále jen „MMR“) a Úřad pro ochranu hospodářské soutěže[8].
Taktéž aktuální výklad posledních let zastávaný ve vybrané komentářové literatuře či v rovině metodické prezentované na úrovni MMR je takový, že pokud zadavatel zvolí možnost dle § 219 odst. 1 písm. d) ZZVZ a smlouvu zveřejní pouze v registru smluv, nemusí následně zveřejňovat ani výši skutečně uhrazené ceny dle § 219 odst. 3 ZZVZ na profilu zadavatele, lze-li na smlouvu aplikovat § 219 odst. 1 písm. d) ZZVZ. Jedná se o opakovaný výklad (legislativně) věcného gestora ZZVZ[9] a některých souvisejících předpisů MMR. Stejný závěr se výslovně uvádí i v komentářové publikaci: Zákon o zadávání veřejných zakázek, 2. vydání, 2022 od kolektivu autorů (M. Šebesta, P. Novotný, T. Machurek, D. Dvořák a kol.).[10] Striktní jazykový výklad ustanovení těmto závěrům také plně odpovídá.
Bez ohledu na jazykový výklad však nelze odhlédnout od výkladu teleologického pokud jde o ustanovení § 219 ZZVZ, z hlediska smyslu, resp. účelu dotčeného ustanovení, a to zejména při zkoumání rozdílnosti obou právních úprav ve vztahu k odlišným pojmů „cena“ dle ZRS a „skutečně uhrazená cena“ dle ZZVZ. Zatímco ZRS v zásadě řeší otázku uveřejňování smluv bezprostředně po jejich uzavření, resp. v zákonných lhůtách, pak ustanovení § 219 ZZVZ sleduje to, jaká skutečná cena byla uhrazena po splnění smlouvy[11]. V tomto ohledu je tedy zřejmé, že ZZVZ stanoví uveřejňovací povinnost týkající se výše skutečně uhrazené ceny vysoce nad rámec zákonné úpravy ZRS zaměřené v základním principu jen na samotné uveřejnění smlouvy, a proto nelze v takovém případě přehlédnout problematiku uveřejňovací povinnosti z hlediska ZZVZ oproti uveřejňování smluv dle ZRS. ZRS nestanovuje povinnost uveřejnit výši skutečně uhrazené ceny. To platí i pro smlouvy, jejichž cena za plnění nepřesáhne 500 000,-Kč bez DPH, jak mimo jiné potvrzuje i MMR na zmíněném Infofóru.[12]. Existence předmětné interpretační nejasnosti je jednoduše dána odlišným předmětem obou právních úprav, kdy (i) ZRS upravuje zvláštní podmínky účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv prostřednictvím registru smluv a samotný registr smluv (viz § 1 ZRS) a (ii) ZZVZ z hlediska předmětu své úpravy upravuje mimo jiné také pravidla pro zadávání veřejných zakázek, a to např. i v kontextu faktické či vyhrazené změny závazků (viz § 100 ZZVZ) z původně vysoutěžené smlouvy spočívající v tom, že skutečně uhrazená cena za plnění předmětu smlouvy bude cenou odlišnou od původní ceny dle uzavřené smlouvy na veřejnou zakázku. Z hlediska smyslu a účelu ZZVZ se tak jeví více než smysluplným ustanovení § 219 odst. 3 ZZVZ, aby zadavatel zveřejňoval skutečně uhrazenou cenu plnění smlouvy na veřejnou zakázku, neboť se může jednat o informaci rozhodnou z pohledu i následné kontroly plnění smlouvy na veřejnou zakázku a plnění politiky transparentnosti. Mimořádná důležitost informací uvedených ve smlouvě na veřejnou zakázku je výslovně konstatována v rozhodovací praxi UOHS[13]. Má-li být zachován význam ustanovení § 219 ZZVZ ohledně uveřejňování skutečně uhrazené ceny při nevytváření duplicity zveřejňování smluv (tj. jak na profilu zadavatele, tak v registru smluv), pak tento problém lze z našeho pohledu překlenout jen legislativní cestou minimálně v zachování povinnosti zadavatele uveřejňovat skutečně uhrazenou cenu smlouvy na veřejnou zakázku na profilu zadavatele. Jinou cestou pro vyloučení všech pochybností při řádném dodržení uveřejňovacích povinností na straně zadavatele by bylo splnění uveřejňovacích povinností jak dle ZZVZ, tak i dle ZRS, tedy vždy. Bylo by vhodné, aby zákonodárce zřetelněji formuloval příslušná ustanovení ZZVZ tak, aby byly srozumitelné zejména pro ty příjemce informací, kteří s těmito zákony pracují téměř denně.
K otázce potenciálních sankcí ve vztahu k řešené problematice uveřejnění skutečně uhrazené ceny na profilu zadavatele lze uvést, že porušení povinnosti řádného splnění povinností zadavatele ve smyslu § 219 ZZVZ s sebou přináší samozřejmě negativní důsledky, byť ne vždy ve vztahu k odpovědnosti za spáchání přestupku ve smyslu ZZVZ. Přestupky vůči povinnosti uveřejňování dle ZZVZ jsou uvedeny v § 269 ZZVZ. Ustanovení § 269 odst. 2 uvádí, že veřejný zadavatel se dopustí přestupku, pokud neuveřejní smlouvu dle § 219 odst. 1 ZZVZ. Avšak to se týká uveřejnění smlouvy, nikoliv uveřejnění výše skutečně uhrazené ceny. Přestupku na základě neuveřejnění smlouvy dle § 269 odst. 2 ZZVZ se veřejný zadavatel nedopustí, je-li včas a řádně aplikována výjimka z povinnosti smlouvu uveřejnit, tzn. nevztahuje-li se povinnost uveřejnění na danou smlouvu dle § 219 odst. 1 písm. a) až d) ZZVZ. ZZVZ nestanovuje sankci za nezveřejnění skutečně uhrazené ceny. Při aplikaci § 219 odst. 1 písm. d) ZZVZ se však smlouva musí řádně a včas zveřejnit v registru smluv v souladu s ZRS.
Zároveň je však namístě uvést, že neuveřejnění smlouvy či výše skutečně uhrazené ceny v rozporu se ZZVZ či ZRS může být z povahy věci považováno za porušení zákonné povinnosti s významnými dopady, např. v dotační oblasti z pohledu porušení rozpočtové kázně ve smyslu např. zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů.
Závěrem je třeba dodat, že má-li možnost a zvolí-li zadavatel variantu aplikace § 219 odst. 1 písm. d) ZZVZ a smlouvu lze zveřejnit pouze v Registru smluv dle ZRS, pak je nezbytné, aby smlouvu a další údaje uveřejnil řádně a včas v souladu se ZRS. Neučiní-li tak, nelze konstatovat, že byla aplikována výjimka dle § 219 odst. 1 písm. d) ZZVZ a daný případ by mohl být posuzován jako kdyby měla být smlouva uveřejněna dle úvodního ustanovení § 219 odst. 1 ZZVZ na profilu zadavatele, a tím pádem by měla být i zveřejněna skutečně uhrazená cena na profilu zadavatele dle § 219 odst. 3 ZZVZ.
JUDr. Miroslava Siváková,
advokátní koncipient
Mgr. Tomáš Biem,
advokát, partner
Biem&Schýbal, advokátní kancelář, s.r.o.
V Holešovičkách 41
182 09 Praha 8
Tel.: +420 273 160 070
Tel.: +420 723 807 190
e-mail: info@bsak.cz
[1] Čl. 18 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES, v platném znění
[2] Otázka uveřejňování skutečně uhrazené ceny ve vztahu k zákonu o registru smluv a zákonu o zadávání veřejných zakázek. In: www.epravo.cz [online]. 2023 [cit. 2023-01-28]. Dostupné >>> zde.
[3] Z veřejně dostupných a zpřístupněných zdrojů lze nalézt např. tyto případy >>> zde – viz str. 8 a.n. kontrolního závěru
[4] Např. Společné stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj, Ministerstva vnitra a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k problematice vztahu povinnosti uveřejnit smlouvu na veřejnou zakázku podle zákona o zadávání veřejných zakázek a povinnosti uveřejnit smlouvu podle zákona o registru smluv, aktualizováno ke dni 4.10.2016
Uveřejnění výše skutečně uhrazené ceny In: www.portal-vz.cz [online]. 2022 [cit. 2022-10-11]. Dostupné >>> zde.
Registr smluv a uveřejňování skutečně uhrazené ceny. In: www.portal-vz.cz [online]. 2022 [cit. 2022-10-11]. Dostupné >>> zde.
Uveřejnění výše skutečně uhrazené ceny. In: www.portal-vz.cz [online]. 2022 [cit. 2022-10-11]. Dostupné >>> zde.
Je nutné uveřejňovat smlouvu podle zákona o veřejných zakázkách, pokud je smlouva uveřejněna podle zákona o registru smluv? In: smlouva.gov.cz [online]. 2022 [cit. 2022-10-11] Dostupné >>> zde.
[5] § 8 odst. 4 zákona č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv), ve znění pozdějších předpisů
[6] srov. Metodický návod k aplikaci zákona o registru smluv – dostupný >>> zde.
[7] Sněmovní tisk 637/0 , Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o zadávání veřejných zakázek. In: www.psp.cz [online]. 2022 [cit. 2022-10-11. Dostupné >>> zde.
ZZVZ byl ve Sbírce zákonů ČR vyhlášen dne 29.4.2016[7] s nabytím účinnosti pro § 219 ke dni 1.10.2016, vládní návrh zákona byl předložen Poslanecké sněmovně dne 27.10.2015[7]. ZRS byl vyhlášen dne 14.12.2015 s nabytím účinnosti ke dni 1.7.2016, kdy návrh zákona byl předložen skupinou poslanců dne 2.12.2013.
[8] Např. „Stručný průvodce zadavatele světem veřejných zakázek, 3. díl“, Informační list 1/2020, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
[9] Registr smluv a uveřejňování skutečně uhrazené ceny (uveřejněn na webových stránkách v rubrice „Info-fórum-Vzdělávání“ v sekci „Otázky a odpovědi“ – „Část desátá – Společné ustanovení (§ 210 – § 223)“. In: www.portal-vz.cz [online]. 2022 [cit. 2022-10-11]. Dostupné >>> zde.
[10] M. Šebesta, P. Novotný, T. Machurek, D. Dvořák a kol.: Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, str. 1308-1314. Výňatek: „Jestliže tedy veřejný zadavatel není povinen uveřejnit na svém profilu smlouvu uzavřenou na veřejnou zakázku dle tohoto ustanovení, zejména v případech naplnění některé z podmínek výjimky z uveřejnění dle § 219 odst. 1 písm. a) až d), nemá ani povinnost uveřejňovat informace o výši skutečně uhrazené ceny. Tato skutečnost se vztahuje také na smlouvy uveřejněné v registru smluv. Jestliže tedy veřejný zadavatel uveřejní smlouvu na veřejnou zakázku v registru smluv, není povinen tuto smlouvu již uveřejňovat na profilu zadavatele a současně také nemusí následně uveřejňovat výši skutečně uhrazené ceny za plnění takové smlouvy. …“
[11] Pro zveřejnění smlouvy dle § 219 odst. 1 ZZVZ platí lhůta 15 dní od uzavření smlouvy nebo 15 dní od konce každého čtvrtletí v případě veřejných zakázek, které jsou zadávány na základě rámcové dohody či v dynamickém nákupním systému. Rámcová dohoda musí být dle § 219 odst. 2 ZZVZ uveřejněna do 15-ti dní od jejího uzavření. Pro uveřejnění výše skutečně uhrazené ceny za plnění smlouvy v souladu s § 219 odst. 3 ZZVZ platí lhůta 3 měsíců od splnění smlouvy a v případě smluv s plněním časově delším než je jeden rok, je třeba uveřejnit vždy do 31.března následujícího roku skutečně uhrazenou cenu za předcházející kalendářní rok. To znamená, že například za období 1.1.2020 – 31.12.2020 je třeba splnit uveřejňovací povinnost do 31.3.2021. V případě uveřejnění v režimu ZRS platí povinnost zadavatele odeslat smlouvu k uveřejnění správci registru bez zbytečného odkladu od uzavření smlouvy, nejpozději však do 30-ti dní.
[12] Registr smluv a uveřejňování skutečně uhrazené ceny. In: www.portal-vz.cz [online]. 2022 [cit. 2022-10-11]. Dostupné >>> zde. „Povinnost uveřejnit skutečně uhrazenou cenu se tedy nevztahuje ani na situace, kdy zadavatel uzavřel smlouvu na veřejnou zakázku, jejíž cena nepřesáhne 500 000 Kč bez daně z přidané hodnoty, smlouvu na veřejnou zakázku, u které veřejný zadavatel postupoval v souladu s § 29 písm. a) až c) a písm. l) bod 2, § 30 písm. d) nebo § 191 odst. 2 písm. e) či na situace, kdy jde o zadavatele, který je zpravodajskou službou podle jiného právního předpisu.“
[13] Rozhodnutí ÚOHS ze dne 7. 5. 2019, č. j. S0189/2019/VZ-12780/2019/522/NRi: „Neuveřejnění nebo pozdní uveřejnění smlouvy na plnění veřejné zakázky je možné pokládat za porušení jedné z nejdůležitějších uveřejňovacích povinností zákona. Zákon jednoznačně stanoví v § 219 odst. 1 povinnost uveřejnit uzavřenou smlouvu na veřejnou zakázku na profilu zadavatele, a to ve lhůtě 15 dnů ode dne jejího uzavření. Z hlediska závažnosti je možno neuveřejnění nebo pozdní uveřejnění smlouvy na plnění veřejné zakázky pokládat za porušení jedné z nejdůležitějších uveřejňovacích povinností, neboť uzavřenou smlouvu lze z pohledu veřejnosti (a jejího legitimního zájmu na kontrole vydávání veřejných prostředků) pokládat za vůbec nejrelevantnější dokument celého zadávacího řízení. Je to právě smlouva na plnění veřejné zakázky, na základě které bude veřejná zakázka plněna a veřejné prostředky na základě ní vynakládány. Zadavatel pozdním uveřejněním smlouvy na veřejnou zakázku omezil možnost veřejnosti dozvědět se základní údaje o tom, za jakých obchodních podmínek mají být veřejné prostředky vynakládány, a současně omezil možnost získat informace, na základě kterých by bylo možné se domáhat provedení kontrolní činnosti ze strany kompetentních orgán státní správy. Došlo tak k ohrožení právem chráněného zájmu spočívajícího v možnosti zpětné kontroly veřejné zakázky a postupu zadavatele ze strany veřejnosti, tedy k omezení důležitého kontrolního mechanismu v procesu zadávání veřejných zakázek, jež přispívá k hospodárnému vynakládání veřejných prostředků a je v širším smyslu projevem zásady transparentnosti. Z hlediska následků spáchání přestupku nelze přehlížet tu skutečnost, že obviněný v šetřeném případě svoji povinnost splnil až s velkým časovým odstupem, neboť uzavřenou smlouvu na veřejnou zakázku na svém profilu uveřejnil až dne 14. 3. 2017, a prodlení s uveřejněním předmětné smlouvy tak trvalo více než 10 měsíc.“
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
JUDr. Miroslava Siváková, Mgr. Tomáš Biem (Biem&Schýbal)
02.03.2023